Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przejęcia na własność Państwa nieruchomości oddala skargę.

I SA/Wa 843/05

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], odmawiającej wydania decyzji stwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej własność hipoteczną A. M., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) zabudowanej nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej własność hipoteczną A. M..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wydania decyzji stwierdzającej przejście na własność Państwa wskazanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził brak istnienia przesłanek z art. 17 pkt 2 lit. b) tej ustawy do wydania decyzji o przejściu przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa.

Pismem z dnia [...] lutego 2004 r. Prezydent Miasta K. złożył odwołanie, zarzucając organowi błędną kwalifikację stanu faktycznego przez przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nie był państwową jednostką organizacyjną, oraz że nie władał rzeczą w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b) wymienionej ustawy, podczas gdy jednostka ta, mająca od czasu wejścia w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, charakter państwowej jednostki organizacyjnej, władztwo takie sprawowała poprzez zarządzanie przedmiotową nieruchomością od roku 1945, w którym mienie to objął Oddział Tymczasowego Zarządu Państwowego. Stan ten trwa do obecnego czasu.

W odpowiedzi na odwołanie Prezydenta Miasta K. adw. M. P., pełnomocnik L. W., kuratora spadku po A. M., podniósł, że administrowanie nieruchomością przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, spełniając funkcję służebną i tymczasową wobec prawowitego właściciela, nie było sposobem na sprawowanie władztwa. Odmówił przy tym racji do uznania Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych za państwową jednostkę organizacyjną. Zwrócił uwagę na interpretację stosowania art. 17 pkt lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wskazaną w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy organ drugiej instancji podniósł, że przejście własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa rozpatrywane jest w trybie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., Nr 11, poz. 37 ze zm.).

Artykuł 17 pkt 2 lit b) tej ustawy nakazuje stosować jej postanowienia dotyczące generalnie przedsiębiorstw pozostających w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 8 marca 1958 r., pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) (art. 2) do "innego mienia", którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które to mienie pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że owo władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli dekret z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. z 1918 r.. Nr 21, poz.67) i ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271). Mienie takie przechodzi z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi jego zwrot w trybie określonym w tej ustawie.

Organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie stwierdzające przejście na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa nieruchomości na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ma charakter decyzji administracyjnej deklaratoryjnej.

Skoro wyczerpanie przesłanek tego artykułu jest w świetle przepisu ustawy konieczne dla przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa, niespełnienie jednej z nich winno skutkować odmową stwierdzenia jej przejścia na rzecz Państwa.

Przesłankami tymi w myśl wskazanego przepisu art. 17 pkt 2 lit. b), są: utrata przez właściciela władania mieniem do dnia 31 grudnia 1954 r. oraz pozostawanie tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych nie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, przy czym, co wymaga podkreślenia, przesłanki te dotyczą "innego mienia" niż przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 2 tej ustawy.

Zdaniem organu skoro w myśl art. 2 wyżej wymienionej ustawy na własność Państwa przechodzi z mocy prawa mienie pozostające w dacie wejścia w życie ustawy pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie wymienionego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., to sytuację przedmiotowej nieruchomości jako "innego mienia" z art. 17 pkt 2 lit. b) należy rozpatrzyć w świetle postanowień ustawy dotyczących uregulowania mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Ustalenie faktu zarządu nad mieniem powinno nastąpić przed stwierdzeniem istnienia przesłanek art. 17 pkt 2 lit. b). Przedmiotowa nieruchomość powinna być objęta zarządem tymczasowym lub podlegać nawet nieformalnie celom dekretu z 16 grudnia 1918 r.

Wobec powyższego, zdaniem organu, konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość podlegała przepisom dekretu z 1918 r. w chwili wejścia w życie ustawy z 25 lutego 1958 r., tj. na dzień 8 marca 1958 r.

Dekret w art. 1 wymieniał wyczerpująco majątek, jaki mógł być objęty przymusowym zarządem państwowym. Tak np. według brzmienia art. 1 pkt 2 dekretu przymusowy zarząd państwowy mógł być ustanowiony nad mieniem ruchomym i nieruchomym przedsiębiorstw przemysłowych, handlowych, a w szczególności instytucji kredytowych, bankowych, ubezpieczeniowych, kolejowych oraz instytucji naukowych, oświatowych, kulturalnych, opieki społecznej i dobroczynnych, fundacji, należących do określonych rodzajowo w punktach a) i b) tego przepisu, osób prawnych.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość była własnością osób fizycznych, a zatem nie mieściła się w zakresie art. 1 pkt 2 dekretu.

Ponadto zgodnie z art. 1 pkt 3 dekretu przymusowy zarząd obejmował także posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa.

Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość była posiadłością ziemską, ani też zakładem, czy urządzeniem użyteczności publicznej (jak np. elektrownie, gazownie, wodociągi, tramwaje), które mogły podlegać zarządowi w myśl punktu 4 tego artykułu.

Mając te okoliczności na uwadze Minister Infrastruktury podkreślił, że brak było przesłanek do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. o tymczasowym zarządzie państwowym, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, by w dniu 8 marca 1958 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była zarządem przymusowym na podstawie tego dekretu.

Organ odwoławczy wskazał także, że zebrana w sprawie dokumentacja nie potwierdziła również, aby w stosunku do mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania został ustanowiony zarząd w trybie wymienionej wyżej ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej.

Wobec ustalenia, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest "innym" mieniem w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b), w ocenie organu odwoławczego, nie zachodziła konieczność badania istnienia dalszych przesłanek objętych powołanym wyżej przepisem.

Reasumując organ stwierdził, że skoro przepis art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania orzeczenia o przejściu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa, to należało uznać zasadność decyzji Wojewody [...].

Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta K..

Wniósł on o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. i zarzucił jej naruszenie prawa poprzez błędną interpretację przepisu art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod rządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., Nr 11, poz. 37 z póź. zm.).

Zdaniem skarżącego, stanowisko Ministra Infrastruktury nie jest słuszne i narusza zasady poprawnej interpretacji przepisów prawnych. Skarżący podniósł, że znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale także od treści innych przepisów oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich np. jak cele, funkcje regulacji prawnych itd.

W ocenie skarżącego twierdzenie organu, że przedmiotowa nieruchomość, której przejęcia w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r. domaga się strona skarżąca "powinna być objęta zarządem tymczasowym lub nawet nieformalnie celom dekretu z 16 grudnia 1918 r." w przedmiocie przymusowego zarządu stanowi przykład błędnego zastosowania nie tylko wykładni systemowej przepisów prawa, ale także przykład wadliwie przeprowadzonej interpretacji porównawczej przepisów.

Organ administracji w uzasadnieniu swej decyzji dokonał analizy aktów normatywnych, uwzględniając jedynie kontekst językowy interpretowanych przepisów pomijając cel ustawy z 25 lutego 1958 r., którym było ostateczne wyeliminowanie niepewności co do stanu prawnego tego mienia, którym zarządzały pewne jednostki organizacyjne dbając o stan substytucji i czyniąc nakłady.

Ponadto skarżący podniósł, że organ administracji w swoich wywodach całkowicie pominął kwestie sposobu rozumienia zwrotu językowego "inne mienie". Prezentowane orzecznictwo, zdaniem skarżącego, nie stanowi dostatecznej egzemplifikacji tezy, jakoby w niniejszej sprawie odwołanie się do pojęcia "innego mienia" nie miało zastosowania. Interpretacja dokonana przez organ administracyjny sugeruje, iż stwierdzono, że pojęcie "inne mienie" pozostało bez znaczenia u prawodawcy, który umieścił je w przepisie bez żadnego celu. W ocenie skarżącego, organ administracji zinterpretował przepis w taki sposób, że pewien jego fragment uznał za zbędny, co zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieprawidłowe, bowiem nie można przyjmować, że określonych słów użyto w przepisie prawnym bez wyraźnej potrzeby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia [...] stycznia 2006 r. i [...] maja 2006 r. skarżący wnosił o zawieszenie postępowania sądowego, wskazując, że do Urzędu Miasta K. złożone zostało postanowienie o stwierdzenie praw do spadku po A. M.. Zdaniem skarżącego zachodzi konieczność wystąpienia do sądu o zmianę tego postanowienia, bowiem spadkodawca pozostawił jeszcze innych ustawowych spadkobierców, którzy nie zostali wskazani w postanowieniu sądu. W piśmie z [...] maja 2006 r. wskazał ponadto, że skarżący złożył do sądu powszechnego wniosek o zmianę postanowienia o stwierdzenie praw do spadku po A. M..

L. B. oraz kurator spadku po A. M. sprzeciwili się zawieszeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, i to w dacie wydania kontrolowanych decyzji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą wniosku Prezydenta Miasta K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o stwierdzenie przejścia na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. spornych nieruchomości, był przepis art. 17 pkt 2 lit. b) w związku z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 z późn. zm. - dalej zwany ustawą). Zgodnie z treścią art. 2 ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu jej wejścia w życie pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr.P.P. nr 21, poz. 67 z późn. zm.) przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Z kolei zgodnie z przepisem art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy postanowienia ustawy stosuje się do innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba, że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych niż dekret z 16 grudnia 1928 r. lub ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pojęciu "inne mienie " mieści się tylko takie mienie, które było objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. Wynika to zarówno z tytułu ustawy z 25 lutego 1958 r., jak i pozostałych jej przepisów ocenianych przy zastosowaniu wykładni celowościowej jak i systemowej (vide np. wyroki z 15 lutego 1999 r. IV SA 2222/96 Lex 48640; z 21 grudnia 1992 r. IV SA 1054/92 ONSA 1994/1/30). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela w tej kwestii stanowisko utrwalone w orzecznictwie NSA.

Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego nie wynika, aby sporna nieruchomość była kiedykolwiek objęta przymusowym zarządem państwowym w trybie wyżej wskazanego dekretu.

Wprawdzie organ pierwszej instancji nieprawidłowo zinterpretował treść przepisu art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., koncentrując się jedynie na pojęciu "faktycznego władania", bez oceny pojęcia "innego mienia", jednakże prawidłowo sformułował osnowę decyzji. To uchybienie procesowe nie miało więc wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny organ odwoławczy mógł wydać decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...]. Dodać także trzeba, że w decyzji ostatecznej organ odwoławczy dokonał właściwej wykładni przywołanego przepisu art. 17 pkt 2, lit. b) ustawy.

Mając na względzie powyżej omówione okoliczności należało uznać, że zarzuty skargi są niezasadne.

Należy wyjaśnić, że w toku postępowania przed sądem skarżący dwukrotnie składał wnioski o zawieszenie postępowania sądowego wskazując, że L. B. nie jest jedynym spadkobiercą po A. M., właścicielu spornych działek. Sąd oddalił te wnioski uznając, że nie zachodzą przesłanki, o jakich mowa w przepisach art. 123-126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.). Do akt sądowych złożony został bowiem odpis prawomocnego postanowienia Sadu Rejonowego dla K. z [...] maja 2005 r. w sprawie [...], z treści którego wynika, że spadkobiercą po A. M. jest L. B.. Na datę wyrokowania postanowienie powyższe nie zostało wzruszone, wobec czego prawidłowo zostały ustalone strony postępowania sądowego. Ponadto wskazać należy, że postanowienie spadkowe zapadło po wydaniu decyzji ostatecznej. W toku postępowania administracyjnego ustanowiony był kurator spadku. Wobec faktu nie objęcia spadku przez spadkobiercę kurator brał udział także w postępowaniu sądowym (obok dopuszczonego do udziału w tym postępowaniu L. B., który zgłosił swój udział i który wykazał interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ppsa).

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.