Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 850/22 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2022 r. znak IF-VII.7840.7.52.2020/2022.DB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 850/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.P.

na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2022 r. znak: IF-VII.784G.7.52.2020/2022.DB-2. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Zamojskiego nr 394/2022, z 28 lipca 2022 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego P. sp. z o.o. [...] wraz infrastrukturą towarzyszącą i wewnętrzną zalicznikową linią zasilającą, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...].

W skardze kasacyjnej A.P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego wskutek dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny

dowodów polegającej na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że z analizy rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej

wynika, że nie mogą wystąpić potencjalne przekroczenia wartości pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi, zarówno biorąc pod uwagę aktualnie (istniejący), jaki i potencjalny (zgodne z ustaleniami planu miejscowego) sposób zagospodarowania działek sąsiadujących;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego, w wyniku niedostrzeżenia,

że przy wydawaniu decyzji organy I i II instancji nie prowadziły postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, poprzez niedostrzeżenie, że jedna ze stron K.P. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż nie sposób zgodzić się z Sądem

I instancji, że biorąc pod uwagę zapisy "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej P. sp. z o.o."

stanowiącej element przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej oczywistym jest, że "obszary, w którym mogą wystąpić potencjalne przekroczenia wartości gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego stanowią miejsca niedostępne dla ludzi, zarówno biorąc pod uwagę aktualny (istniejący), jak i

potencjalny (zgodny z ustaleniami planu miejscowego) sposób zagospodarowania działek sąsiadujących". W punkcie 8 analizy zatytułowanym "Wnioski końcowe i zalecenia" autor rzeczonej analizy wyraźnie jednak wskazuje, że przy określeniu

miejsc dostępnych dla ludzi wziął pod uwagę jedynie istniejący stan

zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Taki sposób rozumienia "miejsc dostępnych dla ludzi" z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm.; zwanej dalej: p.o.ś.) sprzeczny jest z orzecznictwem sądowo-administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się bowiem pogląd, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny,

na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi,

jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast Sąd I instancji swoje orzeczenie

oparł na zapisach analizy rozkładu pól magnetycznych, które zwrot "miejsca dostępne dla ludności" ograniczamy jedynie do istniejącego stanu zagospodarowania i

zabudowy nieruchomości. To w konsekwencji prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, bowiem w świetle § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; zwanego dalej: r.w.t.) zakazuje się wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt

ludzi na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego.

Budowa stacji, której nadajniki w określonym obszarze emitować będą pola elektromagnetyczne powoduje, że działki znajdujące się w zasięgu takiego pola elektromagnetycznego znajdują się w strefie oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.). Nie będzie można bowiem na nich wznosić budynków, które wchodzić będą w zakres ponadnormatywnego oddziaływania elektromagnetycznego.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że w sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem K.P.

bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie otrzymała korespondencji od organu I i II instancji, przez co pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę

jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i

prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw.

z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji nie

dostrzegł naruszenia wskazanych powyżej przepisów k.p.a. polegającego na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego w zakresie analizy przekroczenia dopuszczalnych wartości gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś.

Inwestor przedstawił dokument zatytułowany "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej P. sp. z o.o." zawierający obliczenia, tabele i mapy dotyczące zasięgu występowania pól elektromagnetycznych. Autor analizy przyjął stały, najbardziej rygorystyczny pułap poziomu pola elektromagnetycznego - dopuszczalna wartość gęstości mocy S=2 W/m². Przy takich założeniach maksymalny zasięg występowania pól elektromagnetycznych o gęstościach mocy przekraczających ww. wartość sięgał 21,5 - 21,7 m od środka pola elektrycznego anten, a minimalna wysokość występowania tych pól mieściła się w wartościach od 51,1 do 51,7 m n.p.t. dla tiltu minimalnego oraz 50,0 do 50,9 m n.p.t. dla tiltu maksymalnego anten sektorowych.

W przypadku anten radioliniowych, maksymalny zasięg występowania pól wynosił od 4,4 do 7,5 m, a minimalna wysokość - od 48,6 do 49,0 m n.p.t. Na tej podstawie Sąd

I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji, że obszary, w których mogą wystąpić potencjalne przekroczenia wartości gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego stanowią miejsca niedostępne dla ludzi, zarówno biorąc pod uwagę aktualny, jak i potencjalny sposób zagospodarowania działek sąsiadujących.

Nie ma przy tym racji skarżący kasacyjnie, że analiza ta opiera się na błędnym założeniu, że przy ocenie oddziaływania na miejsca dostępne dla ludzi uwzględniono jedynie istniejący stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wskazać

trzeba, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale

również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami

obowiązujących przepisów, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 719/09 oraz z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2684/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa inwestycja realizowana będzie na

obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Sitno z dnia 24 września 2002 r. nr XLV/215/2002. Obszar ten oznaczony jest symbolem RZ (użytki zielone). Dla terenów tych w planie przewidziano, że: "nie dopuszcza się lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych za wyjątkiem infrastruktury technicznej i komunikacji ogólnodostępnej poprowadzonej po jak najkrótszej trasie; obiektów związanych z gospodarką rybacką". Stąd zasadnie Sąd przyjął, że wobec braku możliwości

zabudowy tego terenu, nie dojdzie do przekroczenia wartości gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego na terenach dostępnych dla ludzi.

Mając na uwadze, iż uzasadnienie zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i

c p.p.s.a. w zw. z art. 8" oparte zostało na błędnym założeniu, że wskazana powyżej analiza obejmowała jedynie aktualny stan zagospodarowania, co miało naruszać wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej, należało również ten zarzut uznać za nieuzasadniony.

Niezasadny okazał się również trzeci z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na zarzut braku udziału strony w postępowaniu może powołać się bowiem tylko podmiot, którego ten zarzut dotyczy. Skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu, nie może zatem skutecznie powoływać się na okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału inne podmioty. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie już wskazywano, że na zarzut braku udziału w postępowaniu powołać się mogą tylko osoby, które zostały pominięte

w postępowaniu. Niezapewnienie stronie, bez jej winy, udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania związaną z indywidualnym interesem prawnym określonych podmiotów i dlatego nie może zostać skutecznie podniesiony, przez inne strony postępowania (por. wyroki NSA z 13 czerwca 2022 r., II OSK 1940/19; z 21 czerwca 2022 r., I OSK 1897/21; z 19 listopada 2024 r., II OSK 334/22; z 15 kwietnia

2025 r. II OSK 2261/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto z akt

administracyjnych wynika, że K.P. brała udział w postępowaniu administracyjnym, gdyż skarżący z jej upoważnienia złożył 29 lipca 2020 r. pismo dotyczące wniosku o udzielenie pozowlenia na budowę. Mogła zatem w toku postępowania administracyjnego podnosić także zarzuty związane z rzekomym doręczaniem jej pism na niewłaściwy adres. Przy czym zaznaczyć należy, że pisma te były doręczane na adres, który był wskazany jako adres K.P. w ewidencji gruntów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.