Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2524/19 w sprawie ze sprzeciwu M. R. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2524/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M. R. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 80 K.p.a. z zw. z art. 145 § 1 pkt 3) P.p.s.a. poprzez akceptację ustalenia przez organ administracji bez żadnej podstawy, że roboty ziemne wykonywane na działce nr ew. 2/10, 2/11 w obrębie 0012 prowadziły do utwardzenia terenu,

• art. 138 § 2 K.p.a. z zw. z art. 145 § 1 pkt 3) P.p.s.a. poprzez akceptację bezpodstawnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, w szczególności w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w sposób należyty zgromadzono oraz zbadano materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje na rzecz skarżącego, w tym

kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą od udzielonego pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie trzeba wskazać, że podstawy kasacji nie zostały sformułowane precyzyjnie. Wręcz wadliwe jest powołanie się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z opisu naruszenia oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jakiekolwiek nawiązanie do hipotezy tego przepisu, tj. naruszeń dających podstawę do stwierdzenia wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność tych zarzutów zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn.. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95)

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na niewyjaśnianie przez organ pierwszej instancji dwóch kluczowej kwestii, tj. ustalenia, czy roboty zostały wykonane przed nowelą art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) czy też po tej dacie, a także, czy roboty te prowadziły do wykonania parkingu, a więc samodzielnego obiektu budowlanego (budowli).

Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował stanowisko Mazowieckiego WINB, że organ pierwszej instancji winien przeanalizować, czy wykonane utwardzenie stanowi samodzielną funkcjonalną całość, czy jak wynika z pism strony odwołującej się, stanowi pewien etap przy realizacji nowej inwestycji jaką jest budowa parkingu. Organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń dotyczących faktycznego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie wyjaśnił, czy utwardzenie przedmiotowej działki powstało w celu zrealizowania nowej inwestycji – budowy parkingu dla samochodów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że w odniesieniu do obu tych kwestii nie został przed organem pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśniony stan faktyczny. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że niedokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego w pierwszej instancji było niewystarczające do prawidłowego załatwienia sprawy. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu, a także tryb nakładania i przedstawiania oceny technicznej, uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Stwierdzić trzeba, że zakres ustaleń faktycznych zależy od podstawy materialnej, która w niniejszej sprawie jest uwarunkowana okresem wykonania robót. Jeśli ta podstawa materialna, wynikająca z zastosowania przepisów sprzed noweli art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego lub po wejściu noweli w życie nie jest w trakcie postępowania odwoławczego niewątpliwa, to należy, dla zachowania zasady dwuinstancyjności, należy ponownie przeprowadzić ponownie postępowanie przed organami obu instancji. Brak pełnej analizy materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.