Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia rekompensacyjnego z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "Kolegium" albo "organ II intonacji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1459 ze zm., dalej również jako: "ustawa") orzekło o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w której przyznano K. S. świadczenie rekompensacyjne w wysokości [...]. z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem złożonym dnia [...] stycznia 2019 r. K. S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wypłacenie świadczenia pieniężnego jako rekompensaty za utracone dochody z działalności gospodarczej za okres odbytych ćwiczeń wojskowych w Jednostce Wojskowej nr [...] Wojskowy Oddział Gospodarczy w [...] w dniach od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. W wyniku rozpoznania wniesionego wniosku Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję, w której przyznano panu K. S. świadczenie rekompensacyjne w wysokości [...] z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S., kwestionując wysokość świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło treść przepisów regulujących wypłatę utraconych świadczeń, wskazując następnie, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensacyjnego. Art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast ustawodawca upoważnił Radę Ministrów, aby w drodze rozporządzenia określiła sposób ustalania i tryb wypłacania świadczenia pieniężnego uwzględniając konieczność zapewnienia sprawności i szybkości postępowania (art. 119a ust. 8). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 881 ze zm.) nie tworzy podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczenia rekompensującego. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. S..

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które orzekło o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., przyznającej skarżącemu świadczenie rekompensacyjne z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Istota zawisłego sporu sprowadza się do ustalenia, czy przyznanie skarżącemu świadczenie rekompensacyjne z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawi w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 311/18, gdzie wskazano, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowe znamię wskazujące na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, itp.). W doktrynie przyjmuje się, że także wówczas gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to w istocie jest nią wówczas, gdy zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, tj. gdy zawiera oznaczenie aktu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Sąd zwraca uwagę na fakt, że fundamentalne zasady postępowania organów administracji publicznej obligują je m.in. do prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zatem, za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 17-21; a także: M. Romańska [w:] A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015 – System Informacji Prawnej LEX komentarz do art. 104 K.p.a.).

Na gruncie art. 1 pkt 1 K.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, Baza NSA). W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (sygn. akt P 18/03; OTK-A 2005, Nr 6, poz. 63 ).

Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 119a ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy, wypłata przysługującego żołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, jest poprzedzona ustaleniem tego świadczenia przez organ administracji publicznej (wójta, burmistrza czy prezydenta miasta) na wniosek złożony przez uprawnionego (żołnierza lub osobę przeniesioną do rezerwy niebędącą żołnierzem rezerwy). Zdaniem Sądu, zawarte w treści art. 119a ust. 5 ustawy określenie "ustala", użyte zostało przez ustawodawcę nieprzypadkowo. Jednoznacznie wskazuje ono na konieczność dokonania przez właściwy organ władczej konkretyzacji uprawnienia do przyznania świadczenia rekompensującego, o którym mowa w art. 119a ust. 1 ustawy, w formie decyzji administracyjnej wraz z przynależnym tym samym adresatowi tego rozstrzygnięcia systemem gwarancji procesowych przewidzianych w ramach (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że do wyliczenia świadczenia niezbędna jest analiza przedstawionych przez stronę dokumentów potwierdzających jej dochód.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wniesieniu w niniejszej sprawie odwołania od decyzji powinno było zatem dokonać pełnego rozpoznania sprawy, nie zaś uchylać decyzję i umarzać postępowanie ze wskazaniem, że sprawa winna zostać załatwiona czynnością materialno-techniczną i nie ma podstawy prawnej do tego żeby sprawę rozstrzygać w drodze decyzji.

Konsekwentnie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, art. 119a ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, poprzez jego błędną wykładnię, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Z tych względów niezbędnym stało się uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien – z uwzględnieniem powyższych rozważań – dokonać pełnego rozpoznania sprawy.