Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy G., Przedsiębiorstwa W. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w L., L. sp. z.o.o. sp. k. z siedzibą w J. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu na rzecz: -Gminy G., -Przedsiębiorstwa W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, -L. sp. z.o.o. sp. k. z siedzibą w J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. 13 stycznia 2023 r. przedłożyła wniosek, o pozwolenie na budowę Centrum Dystrybucyjnego L. G. wraz z infrastrukturą techniczną - doziemne instalacje zewnętrzne na terenie dz. nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", obr. G., gm. G. w tym dwa zbiorniki wód opadowych, parkingi, wartownia, pompownia ze zbiornikiem przeciwpożarowym, pylony (dalej jako Centrum Dystrybucyjne).

Starosta O. pismem z 18 stycznia 2023 r., powiadomił pełnomocnika inwestora, Gminę G., Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. Sp. z o.o. (dalej: Przedsiębiorstwo) oraz Powiatową Służbę Drogową w O. o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę objętą wyżej wymienionym wnioskiem. Następnie Starosta O. po rozpatrzeniu zgromadzonych akt, decyzją z 17 marca 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Centrum Dystrybucyjnego. Przedmiotową decyzję otrzymali: Inwestor, Gmina G., Przedsiębiorstwo oraz Powiatowa Służba Drogowa w O. 21 marca 2023 r., Inwestor wraz z wszystkimi podmiotami, które otrzymały decyzję o pozwoleniu na budowę złożyli do Starosty O., w oparciu o art. 127a k.p.a., oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji z 17 marca 2023 r.

Do organu I instancji (starosty) wpłynęły następnie wnioski:

- Stowarzyszenia A. z 26 marca 2023 r., o wstrzymanie wykonania budowy.

- J. S. z 28 marca 2023 r., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją, z uwagi na brak uczestnictwa w tym postępowaniu. Ponadto wnioskodawca wskazał, że jego nieruchomości dz. Nr "[...]" i "[...]" obr. G., gm. G. znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co wynika wprost z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Wnioskodawca w treści pisma wskazał wprost na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

- B. T. z 28 marca 2023 r., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją, z uwagi na brak uczestnictwa w tym postępowaniu. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że jej nieruchomość dz. nr "[...]" obr. G., gm. G. znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co wynika wprost z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Wnioskodawczyni w treści pisma wskazała wprost na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

- A. K. i M. K. z 28 marca 2023 r., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją, z uwagi na brak uczestnictwa w tym postępowaniu. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że ich nieruchomość dz. nr "[...]" obr. G., gm. G. znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co wynika wprost z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Wnioskodawcy w treści pisma wskazali wprost na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

J. S., B. T. oraz A. K. i M. K. jednobrzmiącymi pismami z 28 marca 2023 r. uzupełnili swoje wnioski o wznowienie postępowania żądaniem uznania ich za stronę postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę centrum Dystrybucyjnego.

Powyższe wnioski zostały przesłane Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu wraz z aktami dotyczącymi wydania decyzji Starosty O. z 17 marca 2023.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski po dokonaniu kontroli złożonych wniosków przyjął, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ I instancji za stronę, pod warunkiem, że ta spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Jak wywiódł w powyższym kontekście Wojewoda, ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu pierwszej instancji (art. 129 § 2 k.p.a.). Jednocześnie zastrzegł że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu.

Wojewoda w pismach z 26 kwietnia 2023 r. skierowanych do A. K., M. K., B. T. i J. S. (powołując art. 7 i art. 50 § 1 k.p.a) wprost wskazał: uwzględniając fakt złożenia przez Państwa wniosków w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania (...) Wojewoda Warmińsko-Mazurski zwraca się z prośba o wskazanie czy przekazane przez Starostę O. przy piśmie z 5 kwietnia 2023 r. wnioski o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Starosty O. z 17 marca 2023 r., Wojewoda ma traktować jako odwołania i rozpoznać je w toku postepowania odwoławczego od tej decyzji". A. K., M. K. i J. S. pismem z 11 maja potwierdzili, że ich wolą jest potraktowanie uprzednio złożonych wniosków o wznowienie postepowania jako odwołań. Wobec braku odpowiedzi B. T. Wojewoda w skierowanym do niej piśmie z 18 maja 2023 "[...]" wezwał do udzielenia w terminie 7 dni od otrzymania pisma wyjaśnień dotyczących charakteru wniesionego przez nią środka zaskarżenia. Wojewoda wskazał, że w braku odpowiedzi, jej pismo z 28 marca 2023 r. jako odwołanie.

Wojewoda decyzją z 30 czerwca 2023 r. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że jedną z naczelnych zasad, którymi kierują się organy administracji publicznej w postępowaniach administracyjnych jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zasada ta wynika z art. 10 k.p.a. Treść tego przepisu wskazuje na jego gwarancyjny charakter, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewoda zastrzegł przy tym, że warunkiem realizacji wskazanych wyżej praw strony, jest prawidłowe ustalenie katalogu stron postepowania. Pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Jak wywiódł w dalszej części argumentacji Wojewoda, skutki wydania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Centrum Dystrybucyjnego dotykają sfery praw podmiotowych właścicieli działek będących w obszarze oddziaływani tej inwestycji. Z tych względów ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu. Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Wojewoda zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych nie wynika by organ I instancji dokonał w tym zakresie kompletnych ustaleń. Decyzja starosty z 17 marca 2023 r. poprzedzona winna być dokonaniem przez organ I instancji analizy kręgu stron postępowania opartej o art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz 682) (dalej P.b.), w szczególności regulacji zawartych w ust. 2, 3 i 3a. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Norma art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego przewiduje wyjątek od tej zasady. Zgodnie z tym przepisem do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. dalej u.i.ś.o.). Stosownie do przepisu art. 86h ust. 1 u.i.ś.o. w przypadku gdy odwołanie od zezwolenia na inwestycję lub skargę na zezwolenie na inwestycję złoży strona postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ rozpatrujący odwołanie albo sąd mogą wystąpić do organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w celu ustalenia, czy wnoszącemu odwołanie albo skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisem szczególnym określającym stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest art. 74 ust. 3a u.i.ś.o., zgodnie z którym stroną takiego postępowania jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazał, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zabudowy tego terenu. Przy czym dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Wojewoda w dalszej części argumentacji zwrócił uwagę, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy G. z 16 stycznia 2023 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy Centrum Dystrybucyjnego stronami postępowania są wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości położonych w obszarze 100 m od granicy przewidywanego terenu, na którym będzie ono realizowane. Nieruchomości odwołujących się (działki nr "[...]" "[...]", "[...]" i "[...]", obr. G., gm. G.) znajdują się w pasie terenu 100m od granic terenu inwestycji. W ocenie Wojewody, organ I instancji był zobowiązany zagwarantować uczestnictwo stronom, które interes prawny wywodzą z miejsca prowadzenia robót budowlanych ale również z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w szczególności z przepisu art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy. Właściciele tych nieruchomości, to jest dz. nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", obr. G., gm. G. oraz pozostałych w pasie terenu 100m od granic terenu zostali natomiast pominięci w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał również, że organ I instancji nie dokonał skrupulatnej kontroli projektu budowlanego na gruncie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wywiódł Wojewoda, z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji dokonał kontroli zgodności projektu budowlanego wyłącznie z decyzją Wójta Gminy G. z dnia 16 stycznia 2023 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla Centrum Dystrybucyjnego oraz z przepisami prawa miejscowego tj. Uchwałą nr "[...]" Rady Gminy G. z dnia 31 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usługowych położonych w południowej części obrębu G., gmina G. Organ w swojej decyzji dokonał jedynie lakonicznego stwierdzenia "że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami" powyższej decyzji środowiskowej i planu miejscowego. W ocenie organu II instancji działanie takie stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji całkowicie pominął zakazy ustalone w Uchwale nr XXVI/605/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki.

Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodły strony postępowania: Gmina G., Przedsiębiorstwo, L. sp. z.o.o. sp. k. z siedzibą w J.

Gmina G., zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 4 w związku z art. 127a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie wniosków o wznowienie postępowania złożonych przez A. K., M. K., B. T., J. S. za odwołania od decyzji Starosty O. z 17 marca 2023 r., zamiast rozpatrzenia ich w trybie wznowienia postępowania;

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania odwoławczego wbrew oczywistemu żądaniu wnioskodawców o wznowienie postępowania złożonych przez A. K., M. K., B. T., J. S., czym w sposób istotny naruszono przepisy o postępowaniu, co miało wpływ na wydaną decyzję przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego;

- art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez brak przekazania wniosków o wznowienie postępowania złożonych przez A. K., M. K., B. T., J. S. zgodnie z właściwością do Starosty Powiatu O., co spowodowało naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej i skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa co jednocześnie stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkujące nieważnością wydanej przez wojewodę decyzji;

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez rozpatrzenie wniosków A. K., M. K., B. T., J. S. jako odwołań złożonych przez strony postępowania i prowadzenie postępowania odwoławczego oraz wydanie decyzji uchylającej, a nie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, z naruszeniem wskazanego przepisu, bowiem nie zachodziły przesłanki uzupełnienia postępowania w takim zakresie aby sprawa po uchyleniu decyzji musiała być rozpatrywana przez organ pierwszej instancji.

- art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 86h. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez:

a) uznanie wniosków o wznowienie postępowania złożonych przez A. K., M. K., B. T., J. S. za odwołania złożone przez strony postępowania zakończonego decyzją Starosty O. z 17 marca 2023 r. w sytuacji, gdy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymagało udziału społeczeństwa i w sprawie należało zastosować art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania,

b) uznanie A. K., M. K., B. T., J. S. za stronę postępowania wbrew treści ww. przepisów,

- art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez wydanie jej wbrew sformułowanemu w sposób właściwy wnioskowi o wznowienie postępowania zamiast przekazania wniosku według właściwości organowi pierwszej instancji;

- art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do A.K., M. K., B. T., J. S., którzy to nie są stroną postępowania.

W motywach sprzeciwu gmina wskazała, że decyzja Starosty O. z 17 marca 2023 r., stała się ostateczna dnia 21 marca 2023 r. na skutek złożonych przez strony postępowania oświadczeń o zrzeczeniu prawa do odwołania. W związku z powyższym, złożone w dniach 26 marca 2023 r. oraz 28 marca 2023 r. przez A. K., M. K., B. T., J. S. wnioski o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winny być rozpatrzone w trybie wznowienia postępowania, bowiem zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Wnioski te były jednoznaczne i nie występowała potrzeba aby wzywać do interpretacji ich treści czy wyjaśnień przez wnioskodawców.

Gmina wskazała również, że wojewoda w skarżonej decyzji zastosował jedynie art. 86h. u.i.ś.o. Tak więc kluczowe jest ustalenie w jakim zakresie ten przepis ma być stosowany do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i czy stanowi rozszerzenie kręgu podmiotów będących stronami zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. Gmina wskazała, że przepis art. 86h P.b. należy stosować wprost. Podkreśliła również, że ścisła interpretacja tego przepisu odnosi się jedynie do uprawnienia do weryfikacji strony postępowania środowiskowego, przez organ odwoławczy. Art. 28 ust. 3a p.b. w zw. z art. 86h ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, nie modyfikuje przesłanek uznania podmiotu za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. W opinii skarżącej gminy pisma A. K., M. K., B. T., J. S. nie powinny być zatem uznane za odwołania pochodzące od stron i nie powinny podlegać rozpoznaniu, a co najwyżej dołączone do akt jako pisma informacje, które mają wskazać ewentualnie organowi odwoławczemu na kwestie zapewnienia zgodności pozwolenia na budowę z decyzją środowiskową. Za takim stanowiskiem przemawia również uzasadnienie wprowadzenia art. 28 ust. 3a do p.b. Zgodnie z nim bowiem "Odesłania nie wpływają na regulacje przedmiotowych ustaw, z wyłączeniem obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów wprowadzonych projektem ustawy w art. 1 do ustawy u.i.ś.o." Wskazanym wyżej osobom nie przysługiwał w opinii skarżącej Gminy status strony bowiem ich nieruchomości nie podlegają ograniczeniom zabudowy przewidzianej przepisami szczególnymi. Natomiast kwestie zgodności decyzji pozwolenia na budowę z decyzją środowiskową bada organ samodzielnie w postępowaniu. Nawet jeżeli na etapie wydawania pozwolenia na budowę okaże się, że poprzedzająca je decyzja lokalizacyjna została wydana niezgodnie z decyzją środowiskową, to rolą organu architektoniczno-budowlanego, związanego obiema wydanymi decyzjami, jest zapewnienie tej zgodności. W praktyce taka sytuacja skutkować powinna wezwaniem inwestora do przedłożenia prawidłowo wydanej decyzji lokalizacyjnej.

Od decyzji Wojewody sprzeciw wywiodła również Przedsiębiorstwo A. Spółka z o.o. w L. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 134 w związku z art. 127a § 1 i 2 oraz art. 16 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji ostatecznej i prawomocnej jaką z dniem 21 marca 2023 r. stała się Decyzja, co jest prawnie zakazane, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i stanowiło przesłankę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydane decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot, a organ nie wykazał braków w postępowaniu dowodowym skutkującym wpływem w sposób istotny na rozstrzygnięcie,

- art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: "P. b.") w związku z art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1042 ze zm., dalej jako: "u.i.ś.o." poprzez błędne uznanie, że przepisy te mają w sprawie zastosowanie oraz pominięcie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymagało udziału społeczeństwa.

- art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez wydanie jej wbrew sformułowanemu w sposób właściwy wnioskowi o wznowienie postępowania zamiast przekazania wniosku według właściwości organowi pierwszej instancji;

- art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do A. K., M. K., B. T., J. S., którzy to nie są stroną postępowania.

Argumentacja towarzysząca zarzutom co do zasady sformułowana zostały w sposób analogiczny do tej przedstawionej przez Gminę G.

Sprzeciw wywiodła również L. sp. z.o.o. sp. k. z siedzibą w J., zarzucając wojewodzie naruszenie:

- art. 134 w związku z art. 127a § 1 i 2 oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji ostatecznej i prawomocnej jaką z dniem 21 marca 2023 r. stała się decyzja starosty, co jest prawnie zakazane, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i stanowiło przesłankę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot,

- art. 28 ust. 3a P.b. w związku z art. 86g i art. 86h u.i.ś.o. poprzez błędne uznanie, że przepisy te mają w sprawie zastosowanie oraz pominięcie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymagało udziału społeczeństwa.

Również w tym przypadku argumentacja towarzysząca zarzutom była zbieżna z tą zaprezentowaną przez Gminę i Przedsiębiorstwo.

W odpowiedzi na sprzeciwy Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd połączył wskazane wyżej sprzeciwy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ol 701/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wskazać trzeba, że ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kuratoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda, wydając decyzję z 30 czerwca 2023 r. naruszył regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Powodem uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji była w istocie odmienna interpretacja prawa materialnego, a nie braki w zakresie wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i konieczność znacznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, ze istotą argumentacji wojewody, która dotyczyła zarówno motywów uchylenia decyzji jak i wskazań co do okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powtórnie rozpoznając sprawę była kwestia prawidłowości ustalenia strony podmiotowej postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wojewoda koncentrował swoją argumentacje na interpretacji przepisów w oparciu o które dokonać należy oceny interesu prawnego poszczególnych pomiotów, a zatem również weryfikacji katalogu stron postepowania. W realiach niniejszej sprawy istotny jest zatem fakt, że rozważania wojewody (motywy uchylenia decyzji organu I instancji) nie dotyczyły zaniechań postępowania wyjaśniającego i braków natury faktograficznej, które skutkowały ewentualnym pominięciem stron postępowania, a li tylko interpretacji przepisów prawa materialnego. Wojewoda w istocie nie zobowiązał organu I instancji do poszerzenia postępowania wyjaśniającego sensu stricte, lecz wskazał na konieczność ponownej analizy i interpretacji przepisów prawa materialnego. Aktualny w niniejszym postępowaniu – choć oparty o przepisy Ordynacji podatkowej - jest pogląd WSA w Olsztynie sformułowany w wyroku z 14 października 2021 r. (sygn. akt I SA/Ol 552/21). Sąd w przywoływanym wyroku wskazał, że organ odwoławczy musi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco wykazać istnienie przesłanek zastosowania tego rozstrzygnięcia. Organ winien zatem wskazać w relacji do konkretnej normy prawa materialnego jakie okoliczności o znaczeniu prawnokształtnym nie zostały zbadane w toku postępowania I instancyjnego. Należy jednak określić w takim przypadku zakresowo obszar wymagający zbadania, rodzaj danych wymagających pozyskania, ewentualnie konkretne źródła dowodowe, które wymagają pozyskania, a nie ich interpretacje. Wskazanie na efekty jakie przynieść ma powtórnie prowadzone postępowanie wyjaśniające ewentualnie określenie z góry tez jakie winny zostać wykazane stanowi naruszenie granic decyzji kasatoryjnej i przydaje takiemu działaniu organu odwoławczego cech rozstrzygnięcia merytorycznego. Powtórzyć należy, że prawidłowo stosowana, instytucja rozstrzygnięcia kasatoryjnego, nie może zmierzać bezpośrednio lub pośrednio do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższy pogląd Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie akceptuje i przyjmuje za własny, szczególnie w zakresie konieczności unikania przez organ odwoławczy formułowania w decyzji kasatoryjenj zaleceń zmierzających de facto do narzucenia organowi I instancji określonego sposobu merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem wojewoda w zasadniczej części swojej argumentacji sformułował konkretną pożądaną przez siebie interpretację przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego oraz art. 86h u.i.ś.o. prowadzącą do ustalenia konkretnego katalogu stron postępowania. Wojewoda na str. 7 uzasadnienia decyzji wprost wskazał: "właściciele tych nieruchomości, to jest dz. nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", obr. G., gm. G. oraz pozostałych w pasie terenu 100m od granic terenu zostali pominięci w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę". Wojewoda nie tyle zatem wskazywał na braki postępowania wyjaśniającego co starał się ukierunkować organ na przyjęcie określonej interpretacji przepisów materialnych. W istocie określił nawet wynik subsumpcji przepisów materialnoprawnych i okoliczności faktycznych sprawy formułując korektę katalogu stron postępowania. Sformułowanie zaleceń dotyczących interpretacji prawa materialnego jest co prawda dopuszczalne w decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2a k.p.a.) jednak nie może być jej istotą. W przedmiotowej sprawie wojewoda pominął de facto kwestie wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niejako w zastępstwie wskazał na zasadność przyjęcia określonego modelu wykładni przepisów prawa materialnego prowadzącego do przyjęcia konkretnego zakresu podmiotowego postępowania. Tym samym wojewoda wkroczył w zakres ustaleń merytorycznych organu I instancji. Powyższe wskazuje, że wojewoda w istocie nie dążył do poszerzenia postepowania wyjaśniającego lecz zmiany przez organ I instancji przyjętej wykładni przepisów materialnoprawnych.

Powtórzyć należy zatem przywoływany już pogląd WSA w Warszawie zgodnie z którym art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21). Wojewoda sprowadził zaś swoją decyzję właśnie do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podnoszona przez Wojewodę kwestia interpretacji i wzajemnych relacji 28 ust. 3a P.b. oraz art. 86g i art. 86h u.i.ś.o. sprowadza się jedynie do kwestii oceny prawnej i oceny możliwości ich zastosowania w ustalonym – i co do zasady – nie spornym stanie faktycznym sprawy. Na żadnym etapie postępowania nie podważano bowiem faktu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Kwestia wykładni i stosowania art. 28 ust. 3a P.b. oraz art. 86g i art. 86h u.i.ś.o. apriorycznie nie może być zatem przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ sprowadza się tylko do prawnej kwalifikacji ustalonych i nie podważanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych sprawy.

Również uwagi wojewody w zakresie braku uwzględnienia przez organ I instancji uchwały nr XXVI/605/17 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki nie wypełniały hipotezy art. 138 § 2 k.p.a. Odnosiły się nie do poszerzenia postępowania wyjaśniającego bądź zbadania okoliczności faktycznych sprawy, lecz stanowiły polemikę w zakresie braku uwzględnienia przez organ I instancji aktu prawnego. Organ II instancji może samodzielnie dognać zmiany interpretacji przepisów prawa lub oceny prawnej okoliczności faktycznych. Nie jest to przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej.

Równocześnie zastrzec należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sad nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Z tego względu Sad – na obecnym etapie postępowania - nie może przesadzić o statusie konkretnego podmiotu jako strony postepowania administracyjnego lub braku takiego statusu. Kwestie te rozstrzygnąć muszą organy administracji, a następnie może być ona dopiero kontrolowana przez sąd w trybie rozpoznania skargi na decyzję administracyjną.

W dalszej kolejności wskazać należy, że Wojewoda dokonał nadinterpretacji pism J. S., B. T. oraz A. K. i M. K. z 28 marca 2023 r. Wskazane wyżej osoby w sposób jednoznaczny w jednobrzmiących pismach (datowanych na 28 marca 2023) zawnioskowały o wznowienie postepowania zakończonego decyzją z 17 marca 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Centrum Dystrybucyjnego podając podstawę prawną żądania tj. art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wskazane wyżej osoby, kolejnymi jednobrzmiącymi pismami (również z 28 marca 2023 r.) zażądały uznania ich za stronę postępowania którego wznowienia żądały. Treść złożonych wniosków jak i intencje wnioskodawców nie mogły budzić wątpliwości wobec jasnego ich określenia (w tym wypadku wznowienia postępowania administracyjnego) oraz podania spójnej z treścią żądania podstawy prawnej. Sądowi znany jest przy tym utrwalony w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym jeśli strona złoży w terminie do wniesienia odwołania pismo, lub złoży oświadczenie woli z którego wynikać może niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, interpretować powinno się takie oświadczenie z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia stronie możliwości skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia, a pierwszeństwo wśród możliwych form weryfikacji decyzji przyznać należy trybowi odwoławczemu (por. wyrok NSA 24 lipca 1998 r. sygn. akt III SA 642/97; Wyrok WSA w Warszawie z 4.03.2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 734/19). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że kwalifikacja stanowiska strony jako odwołania nie może mieć charakteru "automatycznego" lub abstrahować od wyraźnej treści jej oświadczenia. Strona ma bowiem autonomię w zakresie wyboru czy akt administracyjny zaskarży, a jeśli tak w jakim trybie. Należy zwrócić uwagę, na sformułowane w 1988 r. i wciąż aktualne stanowisko NSA zgodnie z którym "o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma." (Wyrok NSA we Wrocławiu z 22.01.1988 r., sygn. akt SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31.). Pogląd ten rozwinięty został w wyroku z 14 listopada 2019 r., w którym sąd wskazał, że "o treści żądania strony nie decyduje tytuł pisma ("odwołanie"), ale istotna jest treść tego pisma. Obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącego. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania strony, to organ winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ." (Wyrok WSA we Wrocławiu z 14.11.2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 336/19).

Nie budzi zatem wątpliwości, że choć pierwszeństwo wśród możliwych form weryfikacji decyzji przyznać należy trybowi odwoławczemu, to jednocześnie strona posiada autonomię co do woli zakwestionowania decyzji i wyboru trybu w jakim domaga się weryfikacji decyzji. Organ zobowiązany jest respektować stanowisko strony, a dopiero w dalszej kolejności wyjaśniać ewentualne wątpliwości dotyczące nieścisłości w treści jej oświadczenia (jeśli występują) i badać jej faktyczne intencje procesowe. Organ nie jest zaś uprawniony do podważania jasnych deklaracji strony, lub dążenia do zmiany intencji strony w zakresie wybranego przez nią trybu zaskarżenia. Prowadziło by to de facto do wypaczenia części instytucji procesowych, wymagających zainicjowania przez stronę i możliwości maskowania przez organ działania z urzędu. Stanowiska wyrażone przez J. S., B. T. oraz A. K. i M. K. w pismach z 28 marca 2023 r. były jednoznaczne. Wojewoda tymczasem, w pismach z 26 kwietnia 2023 r. skierowanych do A. K., M. K., B. T. i J. S. nie wskazał jakie wątpliwości powziął co do treści ich oświadczeń woli. Wojewoda zażądał jedynie odpowiedzi czy wnioski wyżej wymienionych osób ma potraktować jako odwołania, sugerując, że jest to rozwiązanie optymalne. Organ nie dążył zatem do zniesienia wątpliwości dotyczących intencji wnioskodawców – tych nie wskazał - ale do zmiany treści ich oświadczeń i wyboru innego niż pierwotny trybu zaskarżenia decyzji. Wobec braku odpowiedzi ze strony B. T., wojewoda w piśmie z 18 maja 2023 r. de facto samodzielnie zmodyfikował treść złożonego przez nią żądania. Mimo powołania przez B. T. w piśmie 28 marca 2023 r. art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i braku odpowiedzi na wezwanie wojewody z 26 kwietnia 2023 r., Wojewoda w kolejnym piśmie z 18 maja 2023 r. wskazał że w braku reakcji B. T. potraktuje pismo z 28 marca 2023 r. jako odwołanie. Tym samym wojewoda nie tyle dążył do reinterpretacji stanowiska B. T. sformułowanego w piśmie z 28 marca 2023 r., co samodzielnej jego modyfikacji. Trudno również ustalić podstawę prawno – procesową sformułowania przez wojewodę powtórnego wezwania do B. T. W tym kontekście przypomnieć należy stanowisko NSA, który wskazał, że obowiązek z art. 9 k.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania. (Wyrok NSA z 27.04.2017 r., I OSK 769/16). WSA w Bydgoszczy wskazał zaś, że "w przypadku wątpliwości co do charakteru pisma, organ administracji publicznej jako "gospodarz postępowania" prowadząc je w sposób lojalny wobec strony, mający budować i pogłębiać do niego zaufanie, niejako za stronę i w jej interesie "odgaduje", jakie były jej rzeczywiste intencje. Jest jednak w takim postępowaniu również niebezpieczeństwo działania wbrew woli strony. Można bowiem i należy informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać nad tym, aby nie poniosła ona szkody i w tym celu udzielać jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Należy jednak pamiętać, że to ostatecznie strona decyduje o tym, czy i ewentualnie z jakich środków prawnych chce skorzystać." (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 4.11.2015 r., sygn. akt I SA/Bd 579/15.)

Podkreślić należy zatem, że w przywołanych judykatach eksponowany jest na równi obwiązek informacyjny i konieczność znoszenia wątpliwości co do woli strony jak autonomia stron w podejmowaniu decyzji procesowych, które winny być respektowane przez organ. W przedmiotowej sprawie wojewoda nie miał faktycznych podstaw do wzywania wnioskodawców do powtórnego określenia charakteru złożonego przez nich środka zaskarżenia. Wnioski o wznowienie postępowania z 28 marca 2023 r. w sposób jednoznaczny wskazywały na intencję ich autorów w dacie ich złożenia. Na marginesie dodać należy, że sama wskazana przez wojewodę podstawa prawna wezwania budzi wątpliwości. Wojewoda oparł się bowiem o art. 50 k.p.a., który dotyczy wezwań do czynności procesowych. Tymczasem uchybienia podania konwalidowane są w trybie art. 61 k.p.a. Całość powyższych okoliczności wpływa na ocenę stanowisk A. K., M. K. i J. S. zawartych w piśmie z 11 maja 2023 r. stanowiącym odpowiedz na wezwanie wojewody. Zawarta w nim wola traktowania uprzednio sformułowanego wniosku o wznowienie postepowania jako odwołania, traktowana winna być nie jako mająca moc wsteczną transformacja oświadczeń z 28 marca 2023 r., ale jako nowe stanowisko stron niosące skutki prawne od jego złożenia. Tym samym A. K., M. K. i J. S. dopiero z chwilą złożenia oświadczeń z 11 maja 2023 r. wyrazili wolę złożenia odwołań (moment jej wyrażenia powinien być oceniany z zachowaniem reguł wynikających z art. 57 k.p.a.). Wspólne oświadczenie z 11 maja 2023 r. nie mogło bowiem precyzować ani tym bardziej zmieniać ich wcześniejszego jasnego żądania wznowienia postępowania z 28 marca 2023 r. Nie można przy tym pominąć faktu, że żadnego oświadczenia dotyczącego modyfikacji stanowiska nie złożyła B. T. Organ nie mógł, zatem dokonać samodzielnej jego zmiany.

Odnosząc się do wyżej wskazanych uwarunkowań oceny kolejnych wezwań wojewody i oświadczeń A. K., M. K., J. S. wskazać należy, że wojewoda przeprowadził postępowanie odwoławcze mimo braku zakomunikowania takiej woli przez wyżej wymienione osoby w pismach z 28 marca 2023 r., a wobec złożenia oświadczeń z 11 maja 2023 r. (którym można przypisać wyłącznie skutek ex nunc) bez zastosowania instytucji przywrócenia terminu. W odniesieniu zaś do B. T. postępowanie odwoławcze miało charakter oficjalny a nie skargowy, ponieważ ta nawet wzywana przez wojewodę nie sformułowała nigdy odwołania sensu stricte. Doszło zatem do naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a.

Finalnie odnieść należy się do zasadnego zarzutu naruszenia art 134 w związku z art. 127a § 1 i 2 oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Przepis ten ma charakter lex specialis i stanowi źródło przyśpieszonego "uostatecznienia" decyzji organu I instancji. Wszystkie strony prowadzonego przez Starostę O. postępowania zakończonego jego decyzją z 17 marca 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Centrum Dystrybucyjnego zrzekły się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji oświadczeniami złożonymi w jednym terminie tj. 21 marca 2023 r. W tym dniu nastąpił zatem przewidziany hipotezą art. 127a § 2 k.p.a. skutek, tj. decyzja z 17 marca 2023 r stała się ostateczna i prawomocna. Wszystkie znane strony postępowania złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W kontekście podważenia skutków oświadczenia z art. 127a k.p.a. wskazać należy na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 12 lipca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1985/21) "Dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. powinno nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie i w tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Jednakże jeżeli w postępowaniu występuje jedynie jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia." Przywołane stanowisko jasno wskazuje, że z chwilą złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania przez ostatnią ze stron, decyzja nabiera waloru ostatecznej i prawomocnej i nie jest możliwe nawet cofnięcie uprzednio złożonego oświadczenia z art. 127a k.p.a.

Tym samym nie mogą być na grunt niniejszej sprawy przenoszone wprost poglądy judykatury w zakresie terminu do wniesienia odwołania dla strony nie biorącej w nim udziału bez własnej winy, dotyczące doręczeń decyzji. Muszą być one adaptowane do sytuacji, gdy bieg terminu na wniesienia odwołania skracany jest oświadczeniem strony o rezygnacji z prawa do wniesienia odwołania. Jak wskazał WSA w Poznaniu "Osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia, ale w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję." (Wyrok WSA w Poznaniu z 27.10.2021 r., sygn. akt II SA/Po 279/21). W kontekście aktualności przywołanego stanowiska w niniejszej sprawie zastrzec należy, że skoro wszystkie strony postępowania biorące w nim udział złożyły w jednym terminie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to z chwilą złożenia tych oświadczeń nastąpił skutek tożsamy z upływem terminu złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Późniejsze złożenie odwołania nie może być traktowane jako dokonane z zachowaniem terminu. NSA wskazał natomiast wprost: termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (Wyrok NSA z 27.01.2023 r., sygn. akt II GSK 562/22). Na grunt niniejszej sprawy przenieść należy stanowisko NSA zawarte w ostatnim zdaniu przywołanej tezy. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja starosty stała się bowiem ostateczna 21 marca 2023 r. Zaznaczenia wymaga również przywołane przez Przedsiębiorstwo stanowisko NSA zawarte w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. akt IIOSK 2180/19) zgodnie z którym zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym, tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. I wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127a § 2 k.p.a., tj. ostateczność decyzji.

Inne rozumienie instytucji skutków skorzystania przez ostatnią ze stron z instytucji art. 127a k.p.a prowadziło by do interpretacji przepisu sprzecznej z jego celem (uzyskaniem przyśpieszonej stabilizacji decyzji w obrocie prawnym). Jeśli przyjąć, że podmiot nie biorący udziału w postępowaniu nie jest związany skutkami złożenia oświadczenia z art. 127a przez ostatnią ze stron biorących w nim udział, to skutek ostateczności i prawomocności decyzji de facto nigdy by nie następował lub następował kaskadowo i odrębnie dla różnych podmiotów. Strona nie biorąca udziału w postępowaniu mogła by bowiem przez złożenie odwołania podważać go w każdym terminie. Nie można również przyjąć by skutek ustatecznienia decyzji następował kaskadowo, najpierw z dniem złożenia oświadczenia przewidzianego w art. 127a przez ostatnią ze stron (dla podmiotów biorących udział w postępowaniu), a następnie z upływem terminu ustawowego liczonego od doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Decyzja nie może nabierać waloru ostatecznej i prawomocnej dwukrotnie w dwóch różnych terminach. Instytucja art. 127a zastępuje skutek upływu terminu do wniesienia odwołania (przyśpiesza go). Strona nie biorąca udziału w postepowaniu – nawet bez własnej winy – nie może go podważać. Nie jest przy tym pozbawiona możliwości zakwestionowania i weryfikacji wadliwego postępowania. Jak wskazał NSA w przywoływanym już wyroku z 27 stycznia 2023 r., (sygn. akt II GSK 562/22). stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie może być też pominięta okoliczność, że ustawodawca wzmocnił skutek stabilizacji decyzji w obrocie prawnym wprost wskazując że skutkiem złożenia oświadczeń z art. 127a k.p.a. jest nabranie przez decyzję waloru nie tylko ostatecznej ale i prawomocnej. Nie służy zatem od niej ani odwołanie, ani skarga do sądu administracyjnego. Skoro bowiem decyzja organu I instancji stała się ostateczna, to nie wyczerpano toku instancji i jej weryfikacja przez służenie skargi do sądu administracyjnego nie jest możliwa.

Podsumowując czynione wyżej rozważania w zakresie stabilizacji decyzji starosty z 17 marca 2023 r. wskazać, należy, ze skoro ta stała się ostateczna i prawomocna z dniem 21 marca 2023 r. (skuteczność złożenia oświadczeń przewidzianych art. 127a k.p.a. nie była podważana na żadnym etapie postępowania) to organ odwoławczy, nie mógł prowadzić postępowania merytorycznego, a zatem rozstrzygać w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji takiej zastosowanie mógł znaleźć art. 134 k.p.a. Ewentualne merytoryczne rozpoznanie sprawy mogło by wchodzić w rachubę jedynie na skutek zastosowania instytucji przywrócenia terminu, co w sprawie nie nastąpiło.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodziły bowiem wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki umożliwiające Wojewodzie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd zwraca jednocześnie uwagę skarżącej, że rozpoznając sprzeciw od decyzji nie był władny rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Rozstrzygając sprzeciw Sąd związany jest katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151a p.p.s.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd nie mógł zatem stwierdzić nieważności decyzji mimo, że była ona obciążona wadami mającymi charakter rażącego naruszenia prawa. Organ prowadził bowiem postepowanie odwoławcze de facto ex officio wobec decyzji mającej walor ostatecznej i prawomocnej, bez zastosowania instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.