Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 990/15 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 25 września 2014 r. Wójt Gminy Jedwabno zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb Narty, gmina Jedwabno. Po przeprowadzeniu oględzin terenu stwierdzono, że na działce nr [...] występuje zagłębienie terenu o stromych skarpach wypełnione wodą z rdestnicą pływająca na powierzchni lustra wody oraz na obrzeżach bez wody.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] października 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji wyjaśnił, że realizacja przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XV/284/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r. poz. 1450 ze zm., dalej jako "uchwała Nr XV/284/12") stanowiącym, że na obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych za wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W projekcie decyzji odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy (wyznaczonej od strony drogi) do zbiornika wodnego na działce nr [...] wynosi od około 74 do 78 m. Ponadto organ I instancji rozważał możliwość zastosowania odstępstw od tego zakazu uznając, że nie mają one zastosowania. Wskazał też na niezgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XV/284/12, tj. z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym i przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy ustalił, że Starosta Szczycieński nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu na działce nr [...], brak też jest w zasobach Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pozwolenia wodnoprawnego dla tego obiektu.

Organ odwoławczy wskazał, że teren przeznaczony pod inwestycję na działce oznaczonej nr [...] znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Potwierdza to mapa załączona do projektu decyzji, na której zaznaczono przedmiotowy zbiornik symbolem N (nieużytek), ortofotomapa oraz mapa topograficzna dostępna pod adresem www.aeoportal.qov.pl, a także protokół z dokumentacją fotograficzną z oględzin, podczas których ustalono obniżenie terenu o stromych skarpach, wypełnione wodą na działce nr [...] w miejscu oznaczonym na mapie jako nieużytek. Na powierzchni lustra wody i obrzeżach bez wody występowała rdestnica pływająca.

Odnosząc się do pojęcia "inne zbiorniki wodne", o którym stanowi art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 – dalej jako "u.o.p."), organ odwoławczy wskazał, że chodzi tu o inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne. Powołując się na reguły języka potocznego zauważył, że zbiornik wodny, w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Zbiornikiem wodnym jest także zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, są to zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach lub w okresach występowania wysokich stanów wód gruntowych np.: stawy, sadzawki lub wyrobiska, na ogół niewielkiej powierzchni (do kilku arów), często porośnięte całkowicie roślinnością. Zdaniem organu odwoławczego, zbiorniki wodne tego typu pełnią ważną funkcję w ekosystemach przyrodniczych, ponieważ tworzą warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych, zwiększając różnorodność biologiczną. Z przyrodniczego punktu widzenia nie tylko same zbiorniki wodne posiadają wartość, ale także obszary je otaczającej, ponieważ ze względu na ukształtowane stosunki wodne, mogą znajdować się siedliska cennych zwierząt, roślin i grzybów wpływając na bioróżnorodność tych terenów.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przepisy nie ustanawiają definicji pojęcia "zbiornik wodny". Z art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ustawy z dnia18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne") wywieść można, że zbiornik wodny (naturalny lub sztuczny) jest oddzielnym i znaczącym elementem wód powierzchniowych. W ocenie Sądu I instancji, podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa pojęcia "zbiornik wodny". Sąd I instancji podkreślił, że § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XV/284/12 zawiera zakaz określonego działania, a więc wprowadza wyjątek od ogólnej reguły możliwości uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Normę tę należy interpretować ściśle. W ocenie Sądu I instancji, pojęcie "inne zbiorniki wodne" należy interpretować zgodnie z jego znaczeniem w języku potocznym. Prowadzi to do wniosku, że występowanie na analizowanym obszarze wody (poidła dla bydła, oczka wodnego – jak wskazuje skarżąca) należy zakwalifikować jako występowanie innego zbiornika wodnego w rozumieniu przywołanego § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XV/284/12.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji po dokonaniu szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności ustaleń poczynionych podczas przeprowadzonej wizji terenu i jej sąsiedztwa, przyjęły, że dany obiekt funkcjonuje jako zbiornik wodny, jaka jest jego linia brzegu i odległość między nią a planowaną inwestycją. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu.

Sąd I instancji wskazał także, że zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu, zbiornik wodny znajdujący się na działce nr [...] jest częścią ekosystemu przyrodniczego i pełni ważną funkcję tworząc warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych, zwiększając przy tym różnorodność biologiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 75 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organu nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego postanowienia, pomimo że oba kontrolowane postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającego na błędnej wykładni art. 75 i art. 77 k.p.a. Skutkowało to dowolną oceną dowodów, polegającą na uznaniu, że możliwe jest samodzielne ustalenie przez organ I instancji linii brzegu dla zbiornika wodnego i ustalenie na tej podstawie 100-metrowego pasa ochronnego. Spowodowało to rażące naruszenie zasad stosowania władztwa administracyjnego, które w sposób istotny ogranicza prawo własności skarżącej, a także uznanie, przez sam fakt istnienia zbiornika wodnego, że stanowi on – z przyrodniczego punktu widzenia – istotną wartość dla ustalonych terytorialnie, na obszarze kilku gmin, form ochrony przyrody, bez udowodnienia zasadności zaliczenia tego zbiornika wodnego do kategorii zbiorników wodnych, wokół których wyznacza się 100-metrowy pas ochronny.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1" w związku z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XV/284/12 w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. W ocenie skarżącej, zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przy błędnej wykładni językowej wskazanych przepisów, polegającej na przyjęciu, że pojęcie "inny zbiornik wodny" odnosi się do każdego zbiornika wodnego. W ocenie skarżącej, organ powinien odwołać się do funkcjonującej w doktrynie prawniczej definicji "linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych", o której stanowi art. 15 ustawy – Prawo wodne. Natomiast w tej sprawie spowodowało to znaczne rozszerzenie zakresu zastosowania zakazu zabudowy, a ponadto błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarty w tym przepisie zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych" dotyczy także nieustalonej administracyjnie linii brzegu oczka wodnego i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 75 i art. 77 k.p.a. Wynika to z tego, że w świetle jednoznacznych ustaleń faktycznych projektowany obiekt budowlany na działce nr ewid. [...] jest zlokalizowany w pasie 100 m od linii brzegu danego zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...]. Potwierdzają to jednoznacznie nie tylko mapa załączona do projektu decyzji, na której oznaczono dany zbiornik wodny symbolem N (nieużytek), ortofotomapa, mapa topograficzna dostępna pod adresem www.geoportal.gov.pl, lecz także protokół i dokumentacja fotograficzna z oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 20 października 2014 r. W szczególności z protokołu oględzin terenu wynika bowiem, że na działce nr [...], w miejscu oznaczonym na mapie jako nieużytek, zachodzi obniżenie terenu, o stromych skarpach wypełnione wodą, zaś już na powierzchni lustra wody jak i na obrzeżach bez wody występowała rdestnica pływająca.

Po drugie, nie jest zasadny także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego czyli "art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1" w związku z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XV/284/12 w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. z powodu ich błędnej wykładni językowej. Przede wszystkim skarżąca błędnie powołała się na naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1" p.p.s.a., ponieważ w art. 145 § 1 pkt 1 nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, miało być spowodowane brakiem odwołania się do definicji "linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych" w świetle art. 15 ustawy – Prawo wodne, ponieważ w tej sprawie zachodzi nieustalona administracyjnie linia brzegu danego oczka wodnego. Jednak należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że chociaż ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej pojęcia "zbiornik wodny" to z wykładni językowej przepisu art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ustawy – Prawo wodne wynika, że zbiornik wodny (zarówno naturalny jak i sztuczny) jest wyodrębnionym znaczącym elementem wód powierzchniowych w rozumieniu jednolitej części tych wód powierzchniowych. Ponadto – jeżeli jest zlokalizowany na terenie obszaru chronionego krajobrazu jest również elementem ekosystemu przyrodniczego związanego z celem utworzenia danego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym dla ochrony bioróżnorodności obszaru (art. 23 ust. 2 u.o.p.). Jest to bowiem inny zbiornik wodny, tj. oczko wodne o charakterze sztucznym – w świetle dyspozycji § 5 ust. 1 pkt 8 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego – które posiada wyznaczone granice brzegowe, ponieważ jest to bowiem zagłębienie terenu o stromych skarpach wypełnione wodą, co wynika z całego materiału dowodowego będącego w aktach sprawy. Ponadto w świetle dyspozycji art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. jest to inny niż jezioro zbiornik wodny nienaturalny lecz sztuczny o charakterze bezodpływowym oraz nie jest to oczywiście urządzenie wodne, o którym stanowi art. 9 pkt 19 ustawy – Prawo wodne. Nie zachodzą także przesłanki wymienione w § 5 ust. 5 jak i ust. 2 cyt. uchwały Sejmiku, które wyłączyłyby zakaz z art. 5 ust. 1 pkt 8 tejże uchwały w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy art. 15 ustawy – Prawo wodne, ponieważ przepis art. 15 ust. 1 tejże ustawy stanowi tylko, że każdorazowo "Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat". Natomiast w tej sprawie nie wystąpiła konieczność wyznaczenia linii brzegowej tego bezodpływowego sztucznego zbiornika wodnego w formie decyzji administracyjnej, ponieważ jego granice zostały jednoznacznie ustalone, co wynika z materiału dowodowego prawidłowo poddanego kontroli przez Sąd I instancji. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli wyznaczonoby 100 m pas nawet od środka powyższego zbiornika wodnego to cały teren projektowanego budynku mieszkalnego byłby w pasie o szerokości 100 m, o którym stanowi zakaz unormowany w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku w związku z art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.