VII SA/Wa 748/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-19	
Data wpływu	2019-04-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Sygn. powiązane	II OZ 970/19	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę	
Uzasadnienie
VII SA/Wa 748/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania W. B., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. B. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...], nakazującej J. B. i W. B. przywrócenie stanu poprzedniego na działce- uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i nakazał J. B. i W. B. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gm. G. poprzez zebranie nawiezionego tłucznia i przywrócenie pierwotnego charakteru terenu działki, która znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej.

W dniu [...] marca 2018 r. do PINB wpłynął wniosek Ł. N. o kontrolę robót budowlanych prowadzonych przez R. B. na działce nr ew. [...], należącej do J. B. i W. B. (dalej: "inwestorzy"). Równocześnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. do organu wpłynęło wystąpienie G. N. odnoszące się do utwardzenia terenu na działce nr ew. [...]. W odpowiedzi zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. PINB poinformował strony o zamiarze dokonania kontroli w przedmiotowej sprawie, która następnie została przeprowadzona w dniu [...] maja 2018 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że występuje utwardzenie powierzchni gruntu dziatki tłuczniem. Wymiary utwardzonej powierzchni to około 33,0 m x 38,5 m. Utwardzenie wykonano z przeznaczeniem na plac postojowy dla samochodów i maszyn rolniczych. Krawędź utwardzenia znajduje się w odległości około 1,7 m od ogrodzenia działki wnioskodawcy nr ew. [...] oraz około 3,0 m od ogrodzenia od strony drogi. Według oświadczenia osób obecnych podczas kontroli, inwestora i wnioskodawcy, roboty związane z wykonaniem utwardzenia realizowane były pod koniec marca i na początku kwietnia 2018 roku. Inwestor nie posiadał żadnych dokumentów związanych z wykonaniem przedmiotowego utwardzenia.

Na podstawie dokumentów uzyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. B., stwierdzono, że wzmiankowane utwardzenie znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej, w tym, w przeważającej części sadów.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. PINB poinformował strony o wszczęciu w dniu [...] kwietnia 2018 r. postępowania administracyjnego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., organ I instancji nakazał wstrzymać dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie sześciu miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia dokumentacji zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora na powyższe rozstrzygnięcie, [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. PINB zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia uzupełniającej kontroli w rozpoznawanej sprawie. W dniu [...] września 2018 r. w siedzibie PINB stawiła się B. N. i dołączyła do akt sprawy zdjęcia dotyczące spornych robót na działce nr ew. [...].

W dniu [...] września 2018 r. przeprowadzono oględziny na działce nr ew. [...], w trakcie których stwierdzono, że plac utwardzony kruszywem ma wym. 33,00 m x 38,50 m. Podczas kontroli na utwardzonym placu znajdowały się maszyny rolnicze i ciągniki, kombajn zbożowy, przyczepy rolnicze oraz wozy ascenizacyjne. Pod utwardzonym terenem przechodzi rura drenacyjna. Według oświadczenia inwestora rura o średnicy około 10 cm biegnie od pryzmy znajdującej się za utwardzonym terenem przez utwardzony teren do rowu melioracyjnego.

Po przeanalizowaniu akt sprawy PINB decyzją z dnia [...] października 2018 r., nakazał inwestorom, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z., gm. G. poprzez zebranie nawiezionego tłucznia i przywrócenie pierwotnego charakteru terenu działki, która znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł, pismem z [...] listopada 2018 r., inwestor. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z., gm. G. poprzez zebranie nawiezionego tłucznia i przywrócenie pierwotnego charakteru terenu działki, która znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Tym samym, takiego pozwolenia wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ma to być budowa miejsc postojowych, a więc budowa określonego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie kwestią kluczową było ustalenie czy sporne roboty stanowią plac przeznaczony na parking, czy też stanowią utwardzenie terenu. Od ustalenia powyższych okoliczności zależał bowiem tryb postępowania, który należało zastosować w sprawie - parking stanowiący obiekt budowlany powinien podlegać regulacji określonej w art. 48 Prawa budowlanego, zaś utwardzenie, którego nie traktuje się jako wykonanie obiektu budowlanego powinno podlegać trybowi naprawczemu wskazanemu w art. 50 – 51 omawianej ustawy.

[...]WINB podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie określają legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. W związku z tym należy przyjąć, że parking jest to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów. Sam fakt przetrzymywania na nieruchomości samochodów nie przesądza w żadnym razie o istnieniu miejsc postojowych w rozumieniu Prawa budowlanego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie wybudował miejsc postojowych dla samochodów. W szczególności nie można uznać aby wydzielił je z przestrzeni działki w sposób uporządkowany. Stąd też organ II instancji uznał, że na terenie działki nr ew. [...] nie powstał parking, bowiem jak wynika z materiału dowodowego teren wysypany kruszywem czy tłuczniem nie posiada wydzielonych i oznaczonych miejsc postojowych. Zdaniem [...]WINB w przedmiotowej sprawie nie można zatem mówić o samowolnym wykonaniu parkingu, stąd zastosowanie mają przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w omawianym przypadku działka nr ew. [...] znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej. W uproszczonym wypisie z rejestru gruntów, sporządzonym [...] maja 2018 r., wskazano, że działka nr ew. [...] obejmuje grunty orne (Rllla, RHIb, RIVa, RIVb, RV, RVI) oraz sady (S-RIVa, S-RIVb). Powyższe przesądza, że nieruchomość ta nie jest działką budowlaną i realizacja spornego utwardzenia nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

Z uwagi więc na charakter przedmiotowej działki jako działki rolnej przed jej zabudowaniem inwestor powinien uzyskać zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, III a, lll b, oraz użytków rolnych klas IV, IV a, lV b, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Ponadto w myśl art. 11 ust. 4 tej ustawy wydanie decyzji, o których mowa, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inwestor w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] maja 2018 r. oświadczył, że przedmiotowe utwardzenie zrealizowane zostało bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, zaś w toku postępowania administracyjnego nie przedłożył zgody na wyłączenie terenu jego działki z produkcji rolnej. Obliguje to więc organy nadzoru budowlanego do wydania w niniejszej sprawie nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowe roboty wykonane zostały bowiem bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegających od warunków określonych w przepisach.

[...]WINB stwierdził również, że argumenty przedstawione przez inwestora w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Subiektywne odczucie i niezadowolenie nie może bowiem przysłonić kwestii prawidłowości przeprowadzonego postępowania.

Organ II instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie PINB zawierało braki w zakresie prawidłowej podstawy prawnej, które zostały usunięte poprzez zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto PINB naruszył także art. 107 § 3 k.p.a., stąd [...]WINB w uzasadnieniu niniejszej decyzji usunął naruszenie poprzez wskazanie okoliczności, które legły u podstaw nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr ew. [...].

Skargę na decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. B., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i ponownego rozpoznania sprawy, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie przez przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącego miały charakter prac budowlanych, a także przez zakwalifikowanie efektu tych prac jako obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że prace jakie wykonał polegały na nawiezieniu tłucznia na działkę. W ocenie organu działania te stanowiły roboty budowlane zmierzające do utwardzenia gruntu. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, że samo wysypanie tłucznia nie stanowi utwardzenia gruntu na działce, gdyż za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi ze strony organów administracji. Skarżący stwierdził, że prace prowadzone przez niego miały jedynie zwiększyć walory użytkowe nieruchomości. Równocześnie podniósł, że wysypanie gruntu tłuczniem nie zalicza się także do budowli ziemnych, gdyż nie tworzy to budowli o charakterze kubaturowym.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sadu jest reformatoryjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r., która na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego nakazano J. B. i W. B. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gm. G. poprzez zebranie nawiezionego tłucznia i przywrócenie pierwotnego charakteru terenu działki, która znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości Sądu. Skarżący na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gm. G., wykonali utwardzenie terenu kruszywem , o wym. 33,00 m x 38,50 m z przeznaczeniem na przechowywanie maszyn rolniczego. Przy czym jak wyjaśnił na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019r. pełnomocnik skarżącego- jego syn A. B., prace polegały na wywiezieniu warstwy mokradeł i mokrej ziemi, nawiezieniu piasku, wyrównaniu oraz wysypaniu kruszywa( vide k-110 akt sądowych). Niekwestionowanym jest także okoliczność, że działka nr ew. [...] znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej. W uproszczonym wypisie z rejestru gruntów, sporządzonym [...] maja 2018 r., wskazano, że działka nr ew. [...] obejmuje grunty orne (Rllla, RHIb, RIVa, RIVb, RV, RVI) oraz sady (S-RIVa, S-RIVb). Należy więc zgodzić się z organami , że przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną, a wiec roboty budowlane na niej wykonywane nie korzystają ze zwolnienia przewidzianego w art. art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

Zasadnie więc organ odwoławczy wskazał, że z uwagi więc na charakter przedmiotowej działki jako działki rolnej przed jej zabudowaniem inwestor powinien uzyskać zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, III a, lll b, oraz użytków rolnych klas IV, IV a, lV b, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Ponadto w myśl art. 11 ust. 4 tej ustawy wydanie decyzji, o których mowa, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Inwestorzy nie uzyskali natomiast ani decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej przedmiotowej działki ani pozwolenia na budowę.

Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego utwardzenie terenu gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działek budowlanych. Natomiast ww. reguła nie ma zastosowania w odniesieniu do wykonania utwardzenia gruntu działek rolnych. Z tego też względu na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działki rolnej (jako niewymienionej wśród podlegających wyłączeniu) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Równocześnie tego rodzaju robót budowlanych nie kwalifikuje się jako wzniesienia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a zatem zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Należy także podkreślić, że do wykonania przedmiotowego utwardzenia użyto piasku i kruszywa, a więc wyrobów budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o wyrobach budowlanych. Wyrobem budowlanym, na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych jest rzecz ruchoma, bez względu na stopień jej przetworzenia, przeznaczona do obrotu, wytworzona w celu zastosowania w sposób trwały w obiekcie budowlanym, wprowadzana do obrotu jako wyrób pojedynczy lub jako zestaw wyrobów do stosowania we wzajemnym połączeniu stanowiącym integralną całość użytkową i mającą wpływ na spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z tej przyczyny należy stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo wskazały art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako podstawę prawną do nakazu przywrócenia poprzedniego charakteru działki.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi materialnoprawną podstawę wstrzymania wykonanych robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek ( pkt 1-4). Przepis ten, jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ma zastosowanie do robót budowlanych " wykonywanych" , a więc aktualnie realizowanych. W przypadku zakończenia robót budowlanych (zrealizowanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1- 4) zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego( vide wyrok NSA z 12 października 2007r., II OSK 629/07, Lex nr 347905).

Reasumując Sąd podziela stanowisko [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, o konieczności zastosowania art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego wobec robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działce rolnej.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).