II GSK 174/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-26	
Data wpływu	2021-01-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Dąbek
Krzysztof Dziedzic
Maria Jagielska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SAB/Bk 62/20	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 62/20 w sprawie ze skargi A. K., D. P., P. G., R. J. i W. M. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie usunięcia zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 62/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A. K., D. P., P. G., R. J. i W. M. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie usunięcia zjazdu z drogi publicznej, w pkt 1 zobowiązał Burmistrza W. do rozpoznania wniosku A. K., D. P., P. G., R. J. i W. M. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł; a w pkt 5-9 zasądził od Burmistrza W. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

A. K., D. P., P. G., R. J. i W. M., zamieszkujący przy ul. [...] w B., od lipca 2018 r. kierowali do Burmistrza W. zgłoszenia, pisma i skargi dotyczące zagrożenia w ruchu komunikacyjnym i zniszczenia nawierzchni ul. [...].

Pierwszym pismem pochodzącym od mieszkańców ul. [...] w B., w tym od skarżących, zgromadzonym w aktach administracyjnych, jest pismo D. P. do Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] lipca 2018 r. Następnie pismami z dnia [...] października 2018 r., [...], [...] i [...] listopada 2018 r., D. P., w imieniu mieszkańców ul. [...], wystosowała do Burmistrza W. pisma w sprawie zlikwidowania istniejącego nielegalnego wylotu ul. [...] w N. na ul. [...] w B., wskazując, że jego usytuowanie zagraża bezpieczeństwu w komunikacji. W reakcji na te pisma Burmistrz W. przeprowadził wizję lokalną w dniu [...] listopada 2018 r., w dniu [...] grudnia 2018 r. zorganizował spotkanie dotyczące rozwiązania problemów komunikacyjnych na przedmiotowym obszarze, zaś w dniu [...] lutego 2019 r. zorganizował spotkanie z deweloperem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. mieszkańcy ul. [...] w B. (w tym skarżący) zwrócili się do Burmistrza W. o usunięcie naruszenia prawa przez wydanie decyzji w sprawie likwidacji nielegalnego zjazdu z terenu Gminy W. na ul. [...] w B., zaś pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazali, że utwardzenie drogi powinno nastąpić przez ułożenie płyt betonowych. Organ odpowiedział na drugie z ww. pism w dniu [...] lipca 2019 r. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. mieszkańcy ul. [...] w B. zwrócili się do Burmistrza W. o usunięcie naruszenia prawa przez zlikwidowanie nielegalnego zjazdu oraz wygrodzenie odcinka drogi w N. od łuku ulicy na wysokości posesji nr [...], przez zastosowanie przepisów ustawowych dotyczących dróg publicznych. Pismem zatytułowanym "skarga" z dnia [...] grudnia 2019 r. mieszkańcy ul. [...] w B. zwrócili się o rozpatrzenie złożonych przez nich pism z dnia [...] sierpnia 2019 r. i z dnia [...] listopada 2018 r. Oba pisma pozostały bez reakcji organu.

A. K., R. J., D. P., P. G. i W. M. wnieśli następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza W. w zakresie braku rozpatrzenia kierowanych do niego wniosków oraz skarg dotyczących organizacji ruchu drogowego na ul. [...] w N.

W wykonaniu wezwania Sądu skarżący wskazali, że podtrzymują skargę na bezczynność Burmistrza W. w zakresie ich wniosku z dnia [...] sierpnia

2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., na podstawie art. 149 § 1, §1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzył organowi grzywnę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r. stanowiło wniosek o wszczęcie w sprawie właściwego postępowania dotyczącego zjazdu z drogi publicznej lub organizacji ruchu komunikacyjnego i winno było zostać załatwione w sposób formalny, tj. poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji je kończącej albo wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. Każda inna reakcja organu, w szczególności zaś ciągłe kwalifikowanie wniosku jako skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. i nast., lub udzielenie odpowiedzi zwykłym pismem informującym, nie może zostać uznane za odpowiadające prawu, bowiem zamyka ono wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawia praw procesowych, przede wszystkim zaś prawa do skontrolowania stanowiska organu.

W ocenie Sądu I instancji, bezczynność w rozpoznawanej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym przesądził przede wszystkim czas jej trwania, przekraczający rok. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność wielokrotnego kierowania przez skarżących pism do organu, na które odpowiadał on poza przewidzianym przepisami trybie formalnym, nie kierując sprawy do merytorycznego zbadania, a tym samym nie podejmując próby formalnego zakwalifikowania tych wniosków, a tym samym pozbawiając skarżących możliwości kontroli instancyjnej jego działania.

O wymierzeniu grzywny Sąd I instancji orzekł, mając na względzie okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności organu. Fakt niedziałania organu w przepisanej prawem formie przez ponad rok od otrzymania wniosku i niezałatwienie go do chwili wydania wyroku, uzasadnia obawę o nierespektowanie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji, orzeczona grzywna w wysokości 500 zł spełni rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań.

Burmistrz W. zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok w części obejmującej pkt 3 i 4, wnosząc o zmianę wyroku w zakresie pkt 3 i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o uchylenie orzeczenia w pkt 4, tj. w zakresie grzywny.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.), tj. uznanie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nałożenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że na gruncie niniejszej sprawy bezczynność organu można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że podejmowane przez niego działania przyjęły wprawdzie formę inną niż wskazuje Sąd, jednakże z pewnością nie można zarzucić oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek działań, lekceważącego podejścia do wniosków, ani też przypisać wadliwości o szczególnie dużym charakterze gatunkowym.

Brak załatwienia sprawy poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego lub wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wynikał z przekonania organu, że wszystkie wnioski mieszkańców dotyczą wyłącznie czynności materialno-technicznych, niewymagających przeprowadzenia procedury administracyjnej oraz stanowią postulaty co do proponowanych rozwiązań przyszłego układu komunikacyjnego i przestrzennego osiedla. Co istotne, mnogość pism i wniosków oraz brak precyzji w pismach mieszkańców, spowodował, że organ mimo dołożenia należytej staranności, nie zinterpretował wiadomości przesłanej drogą mailową jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W wiadomości z dnia [...] sierpnia 2019 r. mieszkańcy wnosili o umieszczenie znaków zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, ulepszenie stanu nawierzchni oraz wygrodzenie drogi słupkami. Organ uznał, że wniosek ten dotyczy uregulowania sposobu użytkowania ulicy [...] w N.

Ponadto organ zauważył, że od 30 stycznia 2020 r. akta sprawy znajdowały się w sądzie administracyjnym. Zatem bezczynność w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie trwała w tym przypadku przez ponad rok.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o utrzymanie zaskarżonego wyroku w pełnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Na wstępie stwierdzić należy, iż stosownie do art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami zaskarżenia, co oznacza, że kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną; powyższe nie dotyczy wskazanych w § 2 przesłanek nieważności postępowania, z których żadna w sprawie nie wystąpiła.

Skarżący kasacyjnie, zgodnie z dyspozycją art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, nie zgadzając się z zawartym w pkt 3. wyroku stwierdzeniem, że bezczynność Burmistrza W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz z pkt 4. wyroku wymierzającym organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, iż skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, poza wymaganiami określonymi przepisami art. 175 i art. 176 p.p.s.a., spełniać musi przede wszystkim wymogi określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, kwestionując wyrok sądu pierwszej instancji i formułując wobec niego określone zarzuty, zobowiązany jest wskazać, jakie przepisy prawa materialnego lub/i prawa procesowego zostały przez sąd naruszone i w jaki sposób, a więc czy poprzez błędną ich wykładnię czy ich wadliwe zastosowanie. Tymczasem, jak wynika ze sposobu postawienia zarzutu przez użycie spójnika "lub", autor skargi kasacyjnej nie zdecydował, czy jego zdaniem doszło do błędnej wykładni art. 149 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., czy ich nieprawidłowego zastosowania, pozostawiając tę rzecz do oceny Sądu kasacyjnego, co jest niedopuszczalne, bo narusza określoną art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. zasadę dyspozycyjności.

Niemniej jednak, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uzasadnienie postawionego w petitum kasacji zarzutu, wskazuje na odmienną, niż to uczynił Sąd I instancji ocenę prawidłowości zastosowania przepisów, o których wyżej mowa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena, iż stwierdzona bezczynność miała rażący charakter jest bezpodstawna, bowiem przekroczenie nie było "znaczne" i "niezaprzeczalne", a organ pozostawał w przeświadczeniu, że kierowane doń wnioski dotyczą czynności materialno-technicznych niewymagających wszczynania postępowania administracyjnego.

Zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, a ocena Sądu I instancji jest w pełni prawidłowa.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. nakazuje sądowi ocenę, czy stwierdzona przezeń bezczynność (również przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie formułując żadnych przesłanek uznania, że bezczynność miała lub nie miała rażącego charakteru. Ostateczna ocena w tej kwestii dokonywana jest na podstawie wszystkich stwierdzonych okoliczności danej sprawy ze skargi na bezczynność organu.

Analiza zaskarżonego w części wyroku prowadzi do konkluzji, iż Sąd I instancji, stwierdzając rażące naruszenie prawa, nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a., bowiem wniosek swój oparł na szczegółowej analizie pism, zgłoszeń i wniosków osób domagających się konkretnych działań organu. Wnioski te dotyczące nieprawidłowości dojazdu na teren budowy ulicą, przy której zamieszkują wnioskodawcy, kierowane były do Burmistrza W. od lipca 2018 roku. Jak trafnie wytknął WSA, brak jakiegokolwiek formalnego działania organu trwał ponad rok. Kierowane do Burmistrza W. wnioski były powtarzane kilkakrotnie, przy czym treść ich była niewątpliwa, bo dotyczyła likwidacji nielegalnego zjazdu i wygrodzenia odcinka drogi w N. na określonym odcinku. Zdumienie budzi brak należytego od strony formalnej zainteresowania organu administracyjnego wobec zgłaszanych przez wnioskodawców: zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i niszczenia drogi, ale również fakt, że nawet na etapie skargi kasacyjnej organ nie był na tyle wnikliwy, aby zapoznać się dokładnie z treścią wniosku z [...] sierpnia 2019 r. Stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż mieszkańcy wnosili "o umieszczenie znaków zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, ulepszenie stanu nawierzchni oraz wygrodzenie słupkami" pozostaje w niezgodzie z treścią kierowanych do organu zgłoszeń z lipca 2018 r., pism z [...] października 2018 r. i wreszcie ostatecznego wniosku z [...] sierpnia 2019 r., których treść w sposób oczywisty powinna była skutkować podjęciem przez organ czynności wyjaśniających i stosownie do ich wyniku, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, albo wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji, albo wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a.

Brak uważnej analizy treści pism i wniosków skarżących bezczynność Burmistrza W., a także podejmowanie działań obojętnych z perspektywy obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, obciąża wyłącznie organ, do którego wnioski są kierowane. Natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej wątpliwość co do zakwalifikowania sprawy jako administracyjnej bądź cywilnej w żaden sposób nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności, może co najwyżej budzić wątpliwości co do sprawności działania organu, który powinien w wątpliwych kwestiach prawnych korzystać z profesjonalnej pomocy.

Wreszcie zarzut dotyczący pkt 4 wyroku, którym wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 złotych nie doczekał się oparcia go o właściwy przepis tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. Błąd ten nie został naprawiony w uzasadnieniu, tym samym brak jest podstaw do jakiejkolwiek oceny kasacyjnej w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.