Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1220/20 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz K. K. 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1220/20, oddalił skargę K.K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, zwanego dalej: "SKO" lub "organem drugiej instancji", z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

W dniu 22 czerwca 2020 r. do Starosty Rzeszowskiego, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", wpłynęło z Komendy Miejskiej Policji w Rzeszowie zawiadomienie z 17 czerwca 2020 r., że skarżący w dniu 17 czerwca 2020 r. prowadził pojazd marki Audi nr rej. [...] z prędkością 109 km/h, przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Pomiaru prędkości dokonano za pomocą urządzenia posiadającego ważne świadectwo legalizacji.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), zwanej dalej "u.k.p.", orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B (15-06-1998) wydane dnia 22 grudnia 2014 r. przez Starostę Rzeszowskiego na okres 3 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy. Organ zobowiązał jednocześnie skarżącego do zwrotu dokumentu prawa jazdy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie opisaną wyżej decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że podstawę do wydania przez starostę przedmiotowej decyzji stanowi informacja o popełnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, przekazana przez podmiot, który ów czyn ujawnił, czyli co do zasady przez Policję – art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 541) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kwestia automatyzmu stosowania powołanych przepisów u.k.p. stanowiła przedmiot rozważań uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS3/18.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku oraz uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. art. 102 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, nadal zwanej "u.k.p.", poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że skarżący kierując pojazdem w obszarze zabudowanym przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h bez weryfikacji zasadności nałożonego mandatu podczas, gdy skarżący zaprzecza popełnieniu przekroczenia prędkości, odmawiając przyjęcia mandatu oraz poddając w wątpliwość poprawność dokonanego pomiaru, co powinno zostać uwzględnione przez organ a kolejno przez Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy i doprowadzić do uchylenia decyzji zarówno organu drugiej, jak i pierwszej instancji oraz określenia wytycznych w zakresie wykładni i zastosowania tego przepisu.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572]), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nienależyte wykonywanie obowiązku kontroli i oddalenie skargi oraz utrzymanie decyzji organu drugiej instancji pomimo, iż decyzja ta została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego i przy jego błędnej ocenie, co znalazło odzwierciedlenie w sformułowanym uzasadnieniu, które to rozważania oparto o akta administracyjne, w których znajdowała się informacja uzyskana od organów ścigania, w której błędnie ustalono prędkość z jaką poruszał się skarżący, uznając, iż skarżący poruszą się z prędkością 109 km/h, podczas gdy skarżący zaprzecza jakoby przekroczył dopuszczalną prędkość, albowiem wniósł odwołanie od nałożonego mandatu i tym samym nie naruszył art. 102 u.k.p.;

2. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji pomimo, iż organ ten bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która była wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez błędne uznanie, iż skarżący swoim postępowaniem wyczerpał wskazaną w normie hipotezę, co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania względem niego wskazanej sankcji poprzez błędne uznanie, że skarżący kierując pojazdem w obszarze zabudowanym przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h bez weryfikacji zasadności nałożonego mandatu, podczas gdy skarżący zaprzeczył popełnieniu przekroczenia prędkości, wniósł odwołanie od nałożonego mandatu a sprawa dotycząca poprawności dokonanego pomiaru toczy się przed sądem powszechnym co jest zagadnieniem wstępnym, które jako postępowanie prejudycjalne winno spowodować zawieszenie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz miało wpływ na wynik postępowania, bowiem w przypadku gdyby organ zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się postępowanie karne, skarżący mógłby uniknąć ukarania zakazem prowadzenia przez 3 miesiące pojazdów silnikowych;

3. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ prawa procesowego polegającego na błędnym uznaniu, że okoliczności stanu faktycznego dotyczące prędkości z jaką poruszał się skarżący nie stanowią tzw. zagadnienia wstępnego, co doprowadziło do braku zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo iż w/w okoliczności stanu faktycznego winny być uznane jako okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co powinno doprowadzić do zawieszenia postępowania, bowiem jako podlegające rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, stanowią zagadnienie wstępne. Brak zawieszenia postępowania administracyjnego, miał wpływ na wydaną decyzję, bowiem bez prawomocnego rozstrzygnięcia sądu organ uznał, że skarżący popełnił wykroczenie drogowe skutkiem czego winien zwrócić prawo jazdy. W przypadku gdy organ zawiesiłby postepowanie administracyjne, a z wydaniem decyzji poczekał do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny, nie doszłoby do wydana decyzji, na mocy której skarżący utracił prawo jazdy, mimo, iż nie zostało udowodnione, że popełnił wykroczenie drogowe.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest ich łączne rozpoznanie.

Spór w tej sprawie koncentruje się na dwóch zagadnieniach: niezawieszaniu postępowania pomimo istnienia zagadnienia wstępnego oraz wadliwej wykładni i w konsekwencji wadliwego postępowania z powodu uznania, że wystarczającą przesłanką do wydania decyzji była niezweryfikowana informacja od Policji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie była podstawa do zawieszenia postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącego trwające postępowanie karne w sprawie wykroczenia nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust 1 pkt 4 K.p.a., które powodowałoby konieczność zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Z tego powodu prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2026/20).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną decyzji organów administracji obu instancji i w konsekwencji tego przedmiotem wykładni zawartej w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, był art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.).

W wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.), stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, ze zm.), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 19 grudnia 2022 r. pod pozycją 2659.

Sąd jest związany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa i nie może się uchylić od tego związania. Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika bowiem, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który według ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Ponadto z art. 190 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP wynika zasada, że z dniem opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie urzędowym przepis prawa - uznany w tym orzeczeniu za niezgodny m.in. z Konstytucją RP - traci domniemanie konstytucyjności. Z tym dniem - co do zasady - przepis ten traci również moc obowiązującą, chyba że Trybunał określił inny termin w tym zakresie.

Z kolei art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wskazanie przez ustrojodawcę w powołanym przepisie na wzruszanie m.in. prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP.

Oznacza to, że powołany art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej nie może być już stosowany w kształcie normatywnym uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP co najmniej od dnia 19 grudnia 2022 r., co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz decyzji organów administracji obu instancji, jako wydanych na podstawie przepisu prawa w kształcie normatywnym uznanym za niekonstytucyjny.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie kwestionując zgodność z prawem poglądu o możliwości oparcia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie na niezweryfikowanej informacji od Policji, w samym petitum skargi kasacyjnej nie zarzucił wadliwej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, ale Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16, przesądził obowiązek uwzględnienia skargi kasacyjnej z urzędu, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności" i nie będąc ograniczony unormowaniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę niniejszą jest tym poglądem związany, na podstawie art. 296 § 1 P.p.s.a.

Uwzględnienie stanowiska zawartego w przytoczonej uchwale NSA oraz we wskazanym powyżej wyroku TK oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji, aprobujący stanowisko organu o istnieniu w tej sprawie podstawy do nałożenia na skarżącego sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy, nie mógł się ostać. Niezgodne z prawem bowiem było stanowisko przyjęte w tej sprawie przez organy, zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może stanowić wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 p.r.d.

Z tego powodu, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwy organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz.1800).