I OSK 2765/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-26	
Data wpływu	2015-09-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VIII SAB/Wa 15/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 4, art. 6, art. 11; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1984 nr 5 poz 24; art. 3, art. 11, art. 7; Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 15/15 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 października 2014 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 15/15 uwzględnił skargę P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. i w pkt 1) zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. K. M., podając jako swój adres dziennik "[...]", zwrócił się na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej u.p.p.) do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R.(dalej ZOPZŁ w R.) o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń ZOPZŁ odbytych w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 17 października 2014 r. przewodniczący ZOPZŁ w R. udzielił informacji, że redaktor naczelny dziennika "[...]" nie potwierdził, że K. M. jest dziennikarzem. Do uzyskania informacji prasowej uprawnionym jest zaś dziennikarz, w związku z tym organ nie może udzielić informacji prasowej. Ponieważ złożony wniosek nie dotyczy informacji prasowej, a udostępnienia dokumentów poprzez przesłanie ich kopii, organ dodatkowo rozważył, czy wnioskodawcy przysługuje dostęp do wzmiankowanych dokumentów na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej u.d.i.p.). Uznano, że dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy oraz nie zawierają informacji publicznej, zatem nie ma zastosowania art. 3a u.p.p. Zdaniem organu nie można też przyjąć, że wniosek o wgląd do dokumentów został złożony przez osobę fizyczną. Wskazano, że po uzyskaniu potwierdzenia, iż K. M. jest dziennikarzem, ZOPZŁ odpowie na konkretne zadane pytania w trybie prawa prasowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. G., działający jako redaktor naczelny dziennika "[...]" z siedzibą w G., zarzucił ZOPZŁ w R. naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 7 października 2014 r. w terminie 14 dni oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Podkreślił, że w sprawie ma zastosowanie art. 3a u.p.p., a ZOPZŁ jest organem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. , wniosek winien zatem zostać rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę ZOPZŁ w R. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu podał, że skarga jest przedwczesna, gdyż organ nie odmówił udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytanie w trybie ustawy Prawo prasowe. Organ ma jednak prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże swoje umocowanie lub wykaże, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. W ocenie organu skarżący nie wykazał, by jego działanie było działaniem w ramach szczególnie istotnego interesu publicznego, a wnioskodawca powinien wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego potencjalnego kręgu odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Przyjęcie odmiennego rozumowania prowadzi do sytuacji, gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego, aby uzyskać niczym nie ograniczony, nieuzasadniony, dostęp do informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczono, że gdyby dziennikarz złożył wniosek bez powoływania się na to, że jest dziennikarzem, adresat nie miałby wątpliwości, że należy go rozpatrzyć na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, że treść wniosku oraz forma pisma z 7 października 2014 r. nie pozostawiają wątpliwości, że pochodzi on od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.p., nie zaś od osoby fizycznej, choć wnioskodawca nie powoływał się na żadne pełnomocnictwo. W takim przypadku redaktor naczelny gazety przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził także, że niewątpliwie Polski Związek Łowiecki jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 34 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm) i znajduje się w posiadaniu (czego nie kwestionował) żądanej informacji. W ocenie Sądu I instancji objęte wnioskiem żądanie dotyczy również informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 3 u.d.i.p. Skoro organ do dnia orzekania nie rozpoznał wniosku skarżącego, pozostaje w bezczynności.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tych przyczyn nie ma znaczenia brak potwierdzenia statusu wnioskodawcy jako dziennikarza. Zapytanie dziennikarza zrealizowane miało być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminach tam przewidzianych, tak jak zapytanie każdego innego obywatela. Nie był także zobowiązany wnioskodawca do wykazania interesu publicznego, skoro na żadnym z etapów postępowania organ nie przypisywał żądanej informacji charakteru informacji przetworzonej.

W skardze kasacyjnej Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZOPZŁ nie można zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 50 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że P. G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi,

3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ZOPZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy,

4) art. 7 ust. 2 pkt 5 oraz art. 11 u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie;

5) art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że organ wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza, zatem podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Wobec tego skarga na bezczynność powinna zostać oddalona, gdyż w chwili jej złożenia organ nie pozostawał w bezczynności. Nadto składający skargę nie posiada legitymacji do jej złożenia. Organ wskazał, że gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodził od K. M., bez powoływania się na działanie w imieniu innego podmiotu, byłoby wówczas jasne, że działa na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wtedy też K. M., jako wnioskodawca, mógłby skarżyć bezczynność organu, a skarga w przypadku faktycznego pozostawania organu w bezczynności byłaby zasadna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy K. M., powołując się na status dziennikarza oraz wskazując, że działa w imieniu dziennika "[...]", działa jako prasa w rozumieniu ustawa Prawo prasowe. Wtedy taki wnioskodawca (prasa) uzyskuje nie tylko informację publiczną (na mocy art. 3a u.p.p.), ale również informację prasową, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty nie wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że art. 4 u.p.p. poszerza nie tylko zakres podmiotowy, ale i przedmiotowy udzielanej prasie informacji. Zdaniem organu znaczna część pytań objętych wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, natomiast jej udostępnienie rozważyć należy na gruncie ustawy Prawo prasowe. W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił na jakiej podstawie organ winien był uznać, że wnioskodawca działa jako dziennikarz na rzecz i w imieniu gazety. Okoliczności tej w postępowaniu nie udało się organowi zweryfikować, stąd brak było podstaw do uznania, że jest dziennikarzem w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Nie jest sporne w sprawie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego może być obowiązany do udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. pkt 5 u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym. Obowiązek ten istnieje jednak wyłącznie w tym zakresie. Nie każda zatem informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego środkami publicznymi będzie stanowiła informację publiczną. W zakresie podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Publiczny charakter będą miały w pierwszym rzędzie dane wymienione w art. 6 u.d.i.p. Regulacje zawarte w tym przepisie także potwierdzają, że w stosunku do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacje ich dotyczące, podlegające ujawnieniu w trybie ustawy, muszą pozostawać w związku ze sferą spraw publicznych czy dysponowania majątkiem publicznym. Świadczy o tym przykładowo art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., zgodne z którym podlegają udostępnieniu informacje o majątku tych podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (o którym mowa w lit. a-c), oraz pożytkach z tego majątku i obciążeniach. Nie jest zatem tak, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane są do udostępniania w trybie ustawy wszelkich informacji ich dotyczących. W stosunku do Polskiego Związku Łowieckiego obowiązek ten dotyczy tylko sfery wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2112/14, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1136/15). Zadania PZŁ o charakterze publicznym określa art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o sprawach publicznych oznacza zatem pewne dane odnoszące się do spraw publicznych. Ma to istotne znaczenie w takich przypadkach, jak rozpatrywany. We wniosku zażądano kopii protokołów i uchwał z posiedzeń ZOPZŁ odbytych w całym roku 2014, bez wskazania ich przedmiotu stanowiącego informację publiczną. W sytuacji, gdy działalność Związku nie wyczerpuje się w realizacji zadań publicznych, tak określone żądanie wniosku nie nadaje się do zakwalifikowania jako żądanie udzielenia informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że niesprecyzowane przedmiotowo uchwały zarządów okręgowych PZŁ nie stanowią informacji odnoszącej się do wykonywania przez związek zadań publicznych czy do gospodarowania majątkiem publicznym, nie stanowiąc tym samym informacji publicznej (wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. I OSK 1974/14). W konsekwencji za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, stąd brak podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjęcia, że Zarząd Okręgowy PZŁ był zobowiązany do niezwłocznego udostępnienia żądanych protokołów i uchwał. Skuteczny z związku z tym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skarga podlegała bowiem oddaleniu.

Usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. (wadliwie określonego w skardze jako art. 7 pkt 2 ust. 5 u.p.p.). Aby wniosek mógł być rozpoznany w trybie art. 3a u.p.p., winien on pochodzić od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Jakkolwiek zgodnie z art. 2a u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to w przypadku udzielania informacji na wniosek musi on pozwalać na dostateczną identyfikację wnioskodawcy. Jest to konieczne choćby ze względu na art. 14 ust. 2 czy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nakładają one na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki informacyjne, z którymi wiążą się skutki dla wnioskodawcy, bądź pod postacią umorzenia postępowania o udzielenie informacji, bądź pod postacią obowiązku poniesienia opłaty. Zgodnie z art. 11 ust. 1 do uzyskania informacji w zakresie określonym w art. 4 u.p.p. uprawniony jest dziennikarz. Dziennikarzem jest osoba zajmująca się działalnością określoną w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo działająca na rzecz i z upoważnienia redakcji. Dla uzyskania dostępu do informacji określonych w art. 4 ust. 1 u.p.p. konieczne jest wykazanie statusu dziennikarza. Konieczność taka zachodzi także w przypadku ubiegania się o informację publiczną przez prasę na podstawie art. 3a u.p.p.a, który odnosi się do dostępu prasy do informacji publicznej. Aby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 3a u.p.p., konieczne jest zatem nie tylko ubieganie się o informację mającą charakter informacji publicznej, ale także podjęcie tych czynności przez prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1, w tym przez dziennikarza w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., przy czym, jak wyżej wskazano, status dziennikarza, czyli istnienie związków z redakcją winny być wykazane. Przyjmując takie związki osoby składającej wniosek z redakcją Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich względów organ zobowiązany był uznać status wnioskodawcy jako dziennikarza. Związek z redakcją został potwierdzony na etapie skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 11 u.p.p. zawiera kilka jednostek redakcyjnych i nie sprecyzowano w skardze , do których z nich odnoszą się zarzuty. Niezależnie od tego trzeba też stwierdzić, że przepis ten w sprawie nie został przez Sąd I instancji zastosowany, albowiem dotyczy on udostępniania dziennikarzom informacji, o jakich mowa w art. 4 u.p.p., a w sprawie Sąd I instancji przyjął istnienie podstaw do zastosowania art. 3a u.p.p. Sąd I instancji nie rozważał podstaw do udostępnienia żądanych danych w innym trybie. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. Potwierdzając działanie dziennikarza na rzecz i z upoważnienia redakcji, redaktor naczelny dziennika ma legitymację procesową do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w udostępnieniu informacji, co rzecz jasna nie przesądza o zasadności takiej skargi.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.