II SA/Kr 1260/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-30	
Data wpływu	2018-09-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska
Odpady	
Sygn. powiązane	III OSK 1242/21	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 119 pkt 2, art. 3 par. 2 pkt 4, art.53 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art.7a, art. 217; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 5, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Paweł Darmoń SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zakazu sprowadzania odpadów skargę oddala.	
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], zarządził wobec firmy A. K. "[...]", bezwzględny zakaz sprowadzania odpadów zza granicy, dla których wymagane jest uprzednie pisemne zgłoszenie i zgoda właściwych organów, do czasu uzyskania stosownego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. K., reprezentowany przez R. W., zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu:

- naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471 t.j.) oraz art. 77 ust. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalność gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 t.j.) poprzez:

a) przedwczesne wydanie zarządzenia pokontrolnego przy braku jakichkolwiek dowodów, w szczególności wyników badań wskazujących, iż materiał wwożony przez skarżącego w dniu [...] października 2017 r. na terytorium RP, był materiałem niebezpiecznym, w związku z czym skarżący wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku kontroli, nie pozwala stwierdzić, że skarżący naruszył wskazane przez Organ przepisy prawa; dowodem na przewożenie materiałów przez skarżącego bez wymaganego zgłoszenia i zgody GIOŚ są wyłącznie nieudowodnione przypuszczenia, bezkrytyczne zaakceptowanie nieuzasadnionych niczym ustaleń pracowników WIOŚP w K. i w dalszej kolejności przyporządkowanie tychże ustaleń do z góry obranego rozstrzygnięcia, na podstawie okoliczności nieustalonych w postępowaniu kontrolnym, a także mimo braku dowodów o tym świadczących.

Nadto, jak przywołał skarżący, pismami z dnia 6 lutego 2018 r; 1 marca 2018 r., 29 marca 2018 r.; 11 kwietnia 2018 r.; 30 kwietnia 2018 r. Organ wielokrotnie przedłużał prowadzoną kontrolę (czym naruszył również czas kontroli u skarżącego) uzasadniając ją potrzebą uzyskania dodatkowych i niezbędnych wyjaśnień - zgodnie z informacją uzyskaną przez skarżącego Organ czekał na opinię z Instytutu w K. zleconą w ramach prowadzonego postępowania karnego. Następnie z przyczyn nieznanych skarżącemu w dniu [...] maja 2018 r. organ zmienił zdanie i sporządził protokół kontroli - zatem powstaje pytanie o celowość przedłużenia postępowania kontrolnego jeżeli organ w tym czasie nie wykonał żadnych czynności.

Skarżący nadmienił także, że prowadzone postępowanie karne w sprawie nielegalnego przewożenia odpadów w dniu [...] października 2017 r. prowadzone przez Straż Graniczną w R. nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w W. sygn. akt [...] w dalszym ciągu jest w fazie in rem tj. postępowanie toczy się w sprawie a nie przeciwko konkretnej osobie; skarżący nie jest w przedmiotowym postępowaniu nawet podejrzanym, albowiem na chwilę obecną nie można w ogóle ustalić czy został popełniony czyn zabroniony, a więc czy wypełnia on znamiona określonego typu przestępstwa, a następnie czy stanowi on przestępstwo - a więc czy czyn jest bezprawny, zawiniony i społecznie szkodliwy;

b) wydanie zarządzenia pokontrolnego, które nie ma pokrycia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku kontroli, gdyż jak wskazał skarżący organ oparł swoje wyniki kontroli wyłącznie na podstawie spostrzeżeń pracowników Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: WIOŚP w K.) Pani A. S. oraz K. H. z dnia [...] października 2017 r. tj. w okresie przed dniem wszczęcia kontroli u skarżącego. Idąc dalej, w uzasadnieniu wydanego zarządzenia pokontrolnego Organ używa sformułowań niejednoznacznych cyt. "obecność amoniaku stanowiło wysokie prawdopodobieństwo, że przewożone odpady to zgary słone aluminium, które pochodzą z wtórnego wytopu aluminium". Jak wynika zatem z samego stanowiska Organu mowa tu wyłącznie o przypuszczeniach (prawdopodobieństwie), przy czym organ kontroli nie jest zwolniony od ustalenia prawdy materialnej w ramach prowadzonej kontroli. Organ w zupełności pominął, że przepisy prawa dopuszczają w niewielkich stężeniach również inne substancję.

c) nieprawidłowe sformułowanie zarządzenia pokontrolnego, które w swej treść stanowi powielenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący ocenił że przedmiotowe zarządzenie jest bezprzedmiotowe, wskazany w zarządzeniu pokontrolnym zakaz jest penalizowany wprost przez przepisy prawa karnego, w myśl art. 183 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2017 r., poz. 2204 t.j.): "kto bez wymaganego zgłoszenia lub zezwolenia, albo wbrew jego warunkom przywozi z zagranicy lub wywozi za granicę odpady niebezpieczne, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8". Konieczność zaś uzyskania stosownego zgłoszenia oraz zezwolenia GIOŚ wynika z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów (Dz.U. z 2015 r., poz.1048 t.j.) W ocenie skarżącego niewłaściwe jest zatem wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym jedynie zobowiązuje się podmiot do przestrzegania prawa.

d) niewyjaśnienie dogłębnie stanu faktycznego w ramach przeprowadzonej kontroli w sposób budzący zaufanie obywatela do Państwa, podczas gdy organ winien dążyć do ustalenia prawdy materialnej w odniesieniu do wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności posiadając uprawnienia o których mowa w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

- naruszenie, art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 78.483), art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji prowadzenia kontroli w sposób nierzetelny i niebudzący zaufanie obywatela do Państwa.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego.

Jak pokreślił Inspektor, zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis ten stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne wydane zostało w oparciu o naruszenia opisane w protokole kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z dnia [...].05.2018r., gdzie szczegółowo opisano stwierdzony stan faktyczny, jak i dowody na których oparto ustalenia kontrolne, a to właśnie te ustalenia są podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego.

Inspektor przywołał uzasadnienie przeprowadzonego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska postępowania kontrolnego, gdzie wskazuje się, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu zatrzymania transportu odpadów, tj. [...] października 2017 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. wykazały, że przewożone odpady stanowiły odpad niebezpieczny w postaci słonych zgarów aluminium pochodzących z wtórnego wytopu aluminium, a odpadom tym należało nadać kod właściwy 10 03 08* (Słone żużle z produkcji wtórnej).

W dokumentach błędnie wskazano kod przewożonego odpadu jako innego niż niebezpieczny 10 03 16 (Zgary z wytopu inne niż wymienione w 10 03 15), zamiast 10 03 08*. Z przewożonych odpadów w momencie zatrzymania wydzielał się silny zapach amoniaku, który był wyczuwalny tuż za kabiną pojazdu. Świadczy to o tym, że przewożony odpad był niestabilny chemicznie. Na miejsce zdarzenia przybyły jednostki Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W. oraz Straży Pożarnej z K. . Funkcjonariusze Straży Pożarnej poinformowali, że przy dużej wilgotności oraz opadach deszczu z przewożonych odpadów będzie się wytwarzał amoniak. Z uwagi na możliwość bardzo dużego niebezpieczeństwa samozapłonu polecili zabezpieczenie ładunku i zaparkowanie go pod zadaszeniem. Pojazd wraz z odpadami zabezpieczono na parkingu firmy "[...]", przy ul. [...], W. . Funkcjonariusze Straży Pożarnej pobrali próby przewożonych odpadów. Według notatki urzędowej Straży Granicznej w R. z dnia 16 listopada 2017 r. stanowiącej załącznik do pisma Straży Granicznej w R. z dnia 17 listopada 2018 r., znak: [...], próby zostały przekazane do Instytutu Ekspertyz Sądowych w K.. Pobrane próby miały być ostatecznym potwierdzeniem, że przewożone odpady to odpady niebezpieczne. Termin sporządzenia opinii wstępnie określono na dzień [...] lipca 2018 r. z zastrzeżeniem, że termin ten może ulec zmianie.

W dniu kontroli inspektorzy WIOŚ w K. w porozumieniu z przedstawicielem Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska ustalili, że odpady zostały przywiezione nielegalnie. Zgary słone aluminium o kodzie 10 03 08* nie są wymienione w załącznikach III, IIIA lub IIIB do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, zatem ich transgraniczne przemieszczenie nie może odbywać się na podstawie załącznika (aneksu) VII. Przywóz takich odpadów o kodzie 10 03 08* na terytorium Polski wymaga uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania pisemnej zgody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W związku z realizacją przedmiotowego transportu do GIOŚ nie wpłynęło żadne zgłoszenie dot. transportu.

W dniu 06 października 2017 r. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska powiadomił o ww. sprawie właściwy urząd kraju wysyłki tj. Ministry of the Environment, Waste Management Department. Vrsovłcka 65, 100 10 Praha 10 i zwrócił się, na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 o podjęcie działań gwarantujących zwrot odpadów do Czech przez podmiot odpowiedzialny za ich nielegalną wysyłkę do Polski. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska wspólnie z właściwym urzędem czeskim ustaliły, że odpady zostaną zwrócone do kraju wysyłki na podstawie procedury uproszczonej notyfikacji tj. załącznika IA (Dokument zgłoszenia transgranicznego przemieszczania odpadów) do ww. rozporządzenia nr 1013/2006, podpisanego przez oba ww. organy oraz załącznika IB do ww. rozporządzenia (dokument przesyłania dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów). Na tej podstawie transport odpadów został zawrócony do kraju wysyłki.

Inspektor następnie wskazał, że A. K. - właściciel kontrolowanej firmy oraz T. P. - kierowca pojazdu w chwili jego zatrzymania nie posiadali żadnej wiarygodnej informacji i wiedzy co do charakteru przewożonych odpadów, poza dokumentami które wystawił wysyłający odpady - dokument o nazwie "Annex VII Information Accompanying Shipments Of Waste As Referred To In Article 3 (2) and (4)" z dnia [...] października 2017 r. oraz dokument CMR z dnia [...] października 2017 r. Dlatego zapewnienie A. K. - właściciela firmy, że przewożone odpady są odpadami innymi niż niebezpieczne o kodzie 10 03 16 na dzień zakończenia czynności prowadzonych przez WIOŚ w K. należało uznać za niewiarygodne. Ponadto, ani A. K. - właściciel firmy, ani też kierowca pojazdu T. P. nie posiadali specjalistycznej wiedzy w powyższym zakresie.

Dalej Inspektor wskazał ustalenia zawarte w protokole kontroli [...] [...] z dnia [...] maja 2018 r., w którym uznano, że A. K. - prowadzący działalność pod nazwą A. K. [...], będąc odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie (bez wymaganego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska) i przywożąc przedmiotowe odpady, które były niebezpieczne, bez wątpienia naruszył przepisy:

art. 2 pkt 35 lit. g) tiret i) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów,

art. 3 ust. l pkt b) iii) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów,

- art. 4, 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Odpady te zostały zawrócone w całości do kraju wysyłki, tj. Czech.

Następnie Inspektor przywołał opinię Instytutu Ekspertyz Sądowych w K. z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...] W przedmiotowej opinii stwierdzono, że "zabezpieczony do badań materiał ze względu na skład chemiczny (glin i jego związki, sole metali alkalicznych z ziem alkalicznych, związki fluoru, siarczki i możliwość wydzielania siarkowodoru jak i wydzielająca się woń amoniaku) jest odpadem niebezpiecznym, na którego przywóz do Rzeczypospolitej Polskiej wymagane jest zezwolenie. Ponadto, zabezpieczony materiał może narazić człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwa utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. W kontakcie ze skórą lub w wyniku oddychania może nastąpić podrażnienie skóry lub błon śluzowych dróg oddechowych. Dalej, żadnych materiałów zawierających substancje chemiczne nie należy składować bez odpowiedniego zabezpieczenia, w miejscu do tego nie przeznaczonym. Zatem zarówno przewożenie przez skarżącego materiałów, (które m.in. w opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych w K. jak i w wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego przez [...]WIOŚ okazały się odpadami niebezpiecznymi) jak i ich późniejsze składowanie nie jest dozwolone bez uprzedniego zgłoszenia i uzyskania pisemnej zgody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ".

Dlatego też, jak wskazał Inspektor, zarzut przedwczesnego wydania zarządzeń pokontrolnych przy braku jakichkolwiek dowodów, w szczególności wyników badań wskazujących, iż materiał wwożony przez A. K. - właściciela firmy w dniu [...] października 2017 r. na terytorium Polski był materiałem niebezpiecznym, w chwili obecnej jest bezpodstawny. Wydanie zarządzeń pokontrolnych zobowiązujących A. K. - właściciela firmy do bezwzględnego zakazu sprowadzania odpadów zza granicy, dla których wymagane jest uprzednie pisemne zgłoszenie i zgoda właściwych organów, do czasu uzyskania stosownego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska było celowym i dopuszczonym prawem działaniem w kierunku zaprzestania działalności w zakresie nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów z zagranicy. W związku z powyższym w ocenie Inspektora zarówno zarzut pierwszy jak i drugi przedmiotowej skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad konstytucyjnych, Inspektor podkreśla, że WIOŚ nie naruszył wskazanych przez Skarżącego art. 2, 7 i 45 Konstytucji RP. Jako organ administracji rządowej [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przestrzega zarówno zasady legalizmu oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Działa w granicach i na podstawie prawa eliminując tym samym jakąkolwiek dowolność i samowolę w relacji ze stroną postępowania. Również w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo wydał na podstawie protokołu kontroli rozstrzygnięcie jakim jest zarządzenie pokontrolne w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi organ przepisami materialnymi. Zatem nie naruszył swoim działaniem w żaden sposób wskazanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP.

Konkludując, Inspektor podkreślił, że biorąc pod uwagę przedstawione w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia należy stwierdzić, że zarzuty postawione przez Skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego zebranego w trakcie kontroli, wskazując na to, że skarżący przywoził zza granicy odpady niebezpieczne - zgary słonych aluminium o kodzie 10 03 08 bez uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania pisemnej zgody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, czym naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i na tej podstawie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawnych, wydając stosowne zarządzenie pokontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...).

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, gdyż niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska). W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako CBOSA).

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skarżący dochował terminu do wzniesienia skargi. Zarządzenie pokontrolne skarżącej Spółce zostało doręczone w dniu 20 lipca 2018 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). Skarga została wniesiona do sądu administracyjnego w dniu 20 sierpnia 2018 r. (poniedziałek), a zatem został zachowany termin trzydziestu dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowi m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska Ustawa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 11 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, (...) t.j.,: "1. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. 2. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. 3. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska".

Jednocześnie, w myśl art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska:

"1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

3. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach".

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, (który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki), umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy). Z kolei w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, treść kontrolowanego zarządzenia jest kompatybilna z ustaleniami uprzednio przeprowadzonego protokołu kontroli, a zarzuty skargi dotyczące wydania zarządzenia pokontrolnego "przy braku jakichkolwiek dowodów", że wwiezione odpady były odpadami niebezpiecznymi; braku pokrycia dokonanych ustaleń w materiale dowodowym i dokonania ustaleń na podstawie przypuszczeń pracowników organu czy też nierzetelnego prowadzenia kontroli – są zdaniem Sądu nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności i przed wszelkimi dalszymi rozważaniami wskazać należy, na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), zgodnie z którym "polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Racjonalna i ostrożna gospodarka odpadami, jak wynika z preambuły Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm.), jest istotnym elementem ochrony środowiska: (1) "Głównym i najważniejszym celem i przedmiotem niniejszego rozporządzenia jest ochrona środowiska"; (7) "Istotne jest zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi oraz który sprzyja bardziej jednolitemu stosowaniu tego rozporządzenia na całym obszarze Wspólnoty."; (8) "Istotne jest również uwzględnienie wymogu określonego w art. 4 ust. 2 lit. d) Konwencji bazylejskiej stanowiącego, że przemieszczanie odpadów niebezpiecznych będzie ograniczone do minimum zgodnego z bezpieczną dla środowiska i skuteczną gospodarką takimi odpadami."

Powyższe przepisy przytoczone zostały po to, aby bez żadnych wątpliwości wskazać, że sprawy związane z ochroną środowiska, w tym także gospodarką odpadami a szczególnie odpadami niebezpiecznymi, pozostają w kręgu szczególnego zainteresowania Unii Europejskiej i poddane są szczególnej pieczy na podstawie licznych aktów prawnych wydawanych przez jej organy.

Także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje ochroną środowisko naturalne i jego dobrostan. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 4, władze publiczne są obowiązane do (...) zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Tym samym niezbędna jest prokonstytucyjna i zgodna z prawem unijnym (stanowiącym część porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej) wykładnia przepisów, na podstawie których swoje działania prowadzi Inspekcja Ochrony Środowiska, która jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, szczególnie zaś w zgodzie z przywołaną wyżej zasadą ostrożności.

W niniejszej sprawie, na podstawie protokołu kontroli wraz załącznikami, bez żadnych wątpliwości ustalić można, że dniu [...] października 2017 r. Inspektorzy WIOŚ w K. wraz z funkcjonariuszami Straży Granicznej zatrzymali i skontrolowali samochód ciężarowy nalężący do skarżącego, w którym stwierdzono wwożone na teren Polski (z Czech) odpady (17 ton) w postaci zgarów aluminium (co stwierdzono na podstawie okazanych przez kierowcę samochodu dokumentów), przy równoczesnym stwierdzeniu silnego zapachu amoniaku, co doprowadziło kontrolujących do wniosku, że najprawdopodobniej są to tzw. "zgary słone aluminium" a więc odpady niebezpieczne, bo niestabilne chemicznie, grożące wybuchem gdy przechowywane w nieodpowiednich warunkach, jak również wydzielające substancje szkodliwe dla zdrowia.

Na miejsce przyjechały jednostki Straży Pożarnej, których funkcjonariusze zalecili zabezpieczenie ładunku przed deszczem z uwagi na możliwość samozapłonu (Karta 73 akt adm.) Nie jest zatem tak jak chce skarżący, że ustalenia stanu faktycznego dokonane zostały przez dwóch inspektorów WIOŚ, na podstawie ich przypuszczeń. Przy kontroli obecni byli funkcjonariusze trzech wykwalifikowanych służb i straży (Inspektoratu Ochrony Środowiska, Straży Granicznej, Straży Pożarnej), którzy jednomyślnie, zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem zakwalifikowali odpady jako niebezpieczne. Jest oczywistym, że jednoznaczne wskazanie składu chemicznego tego rodzaju odpadów wymaga badań laboratoryjnych, co - również oczywiście - nie może być dokonane w chwili zatrzymania pojazdu. Z odpadów tych pobrano próbki do badań i analiz, które zostały przekazane do Instytutu Ekspertyz Sądowych w K.. Jednak przywoływana wyżej Unijna zasada ostrożności w zakresie ochrony środowiska, w połączeniu z ustaleniami dokonanymi przez powołane do tego kompetentne organy, była zdaniem Sądu wystarczająca do dokonanych ustaleń.

Ocena ta zresztą została potwierdzona następnie opinią nr [...] Instytutu Ekspertyz Sądowych w K. z dnia [...] maja 2018 r. autorstwa dr hab. Z. B. oraz dr hab. T. L.. Na stronie 4 opinii opisano pobrane do badania próbki – z każdej z nich wydziałała się woń amoniaku. W tym kontekście trudno uznać za wiarygodną opinię (wraz z tłumaczeniem przysięgłym ) przedłożoną przez skarżącego a sporządzoną w Czechach – po zwrocie odpadów - z której wynika, że materiał badany był bezwonny (k. 92 akt adm.).

Zdaniem Sądu zatem, w sprawie ustalono prawidłowo stan faktyczny, a zarządzenie znajduje oparcie w przeprowadzonej kontroli.

Twierdzenia skargi odnoszące się do będącego w toku postępowania karnego prowadzonego przez Straż Graniczną w R. , nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową w W. , nie mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia, albowiem inny jest zakres, cel i przesłanki prowadzenia postępowania karnego, a także zupełnie inne są przesłanki uznania czyn za karalny, zaś zupełnie inny jest cel postępowania kontrolnego, prowadzonego przez Inspekcję Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego sformułowania zarządzenia pokontrolnego, które w swej treść stanowi powielenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i jako takie jest bezprzedmiotowe, wskazać należy co następuje.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził wobec firmy A. K. "[...]", bezwzględny zakaz sprowadzania odpadów zza granicy, dla których wymagane jest uprzednie pisemne zgłoszenie i zgoda właściwych organów, do czasu uzyskania stosownego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wyznaczył jednocześnie termin do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do dnia 31 lipca 2018 r.

W wykonaniu zarządzenia, pismem z dnia 31 lipca 2018 r. skarżący przesłał do WIOŚ w K. informacją, zgodnie z którą w jego firmie nie dochodzi i nie dochodziło do sprowadzania zza granicy odpadów dla których potrzebne jest uprzednie pisemne zgłoszenie i zgoda Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska Do ustaleń tych skarżący doszedł poprzez dokonanie następujących czynności:

1. przeprowadzonej wewnętrznej kontroli w przedsiębiorstwie,

2.kontroli przeprowadzonej przez wytwórców odpadów z którymi współpracuje, także zlecenie badania próbek u wytwórców odpadów - wykonane przez niezależne laboratoria,

3. przesłuchanie kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącego - zakończone wydaniem odrębnego zakazu w przedmiocie sprowadzania odpadów dla których jest wymagane jest odrębne pisemne zgłoszenie i zgoda GIOŚ, a także pouczenie kierowców o treści art. 183 § 5 k.k.,

4. zaciągnięcie niezależnej opinii co do charakteru transportowanych materiałów od kontrahenta czeskiego [...]

Rzeczywiście zatem zarządzenie pokontrolne "przypominało" o obowiązujących w tym zakresie przepisach, jednak w związku z tym nie przyniosło skarżącemu żadnych dodatkowych obowiązków czy ograniczeń, ponad te które wynikają z obowiązujących przepisów. Niemniej jednak wywołało niewątpliwie pożądany skutek w postaci wzmożonego nadzoru skarżącego i jego pracowników nad rodzajem odpadów, które wwozi na terytorium Polski. Nie jest bowiem przecież wykluczone – co jak się wydaje będzie zapewne przedmiotem prowadzonego postępowania karnego – że ujawniony przypadek jest wynikiem nierzetelności kontrahenta skarżącego.

Dalej wskazać należy, że nawet art. 18 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, przewiduje także i taką możliwość, że przemieszczanie odpadów będzie nielegalne (wówczas zgodnie w wymaganą tym przepisem umową zawartą pomiędzy osobą, która organizuje przemieszczanie, oraz odbiorcą odpadów przeznaczonych do odzysku - osoba, która organizuje przemieszczanie, lub odbiorca a) odbierze odpady z powrotem lub zapewni ich odzysk w inny sposób; oraz b) w razie potrzeby zapewni ich składowanie w tym czasie. Skarżący umową taką się legitymował, znajduje się ona w aktach sprawy, a transport odpadów niebezpiecznych został skutecznie zwrócony do miejsca pochodzenia.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.