VII SA/Wa 1611/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-11-18	
Data wpływu	2022-08-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 461/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735;  art. 217-219; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351;  art. 71 ust. 2 pkt 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. znak KOC/288/Zs/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r., znak: KOC/288/Zs/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. M. na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 17 grudnia 2021 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek M. M. z dnia 17 grudnia 2021 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lokalu na potrzeby biurowe w celu prowadzenia kancelarii radcy prawnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część 1 (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.).

Prezydent [...], w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. M., zaskarżając je w całości, zarzucając, iż organ I instancji naruszył przepisy uchwały statuującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisy proceduralne. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Kolegium wskazało, że sprawa dotyczy wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego w budynku przy ul. [...] w W. na lokal biurowy w celu prowadzenia kancelarii radcy prawnego. Organ I instancji ustalił, iż nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowe zamierzenie znajduje się na terenie objętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I. Dla przedmiotowego zamierzenia zastosowanie ma przepis § 15 ww. uchwały, obejmujący obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 4 MU. Stosownie do przepisu § 15 pkt 1 tej uchwały na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 4 MU plan ustala:

1) przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami,

a) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna ekstensywna w postaci małych domów mieszkalnych do 8 lokali mieszkalnych w budynku;

b) przeznaczenie dopuszczalne: obiekty usługowe i handlowe wolnostojące, dopuszcza się wyłącznie usługi o charakterze nieuciążliwym, elementy podziemnej i naziemnej infrastruktury technicznej takie jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków;

W ocenie Kolegium, w świetle tych zapisów planu odmowa wydania zaświadczenia o treści żądnej przez wnioskodawcę jest zasadna. Organ zgodził ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż ww. uchwała zawiera niedokładności legislacyjne i niejasności. Z treści § 15 pkt 1 uchwały wynika, iż teren, na którym znajduje się budynek przy ul. [...], a w nim lokal nr [...], przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną ekstensywną z usługami. Stosownie do przepisu § 7 pkt 10 tej uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o usługach, należy przez to rozumieć obiekty budowlane, pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe i urządzenia służące do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych. Z powołanych przepisów wynika zatem dopuszczalność przeznaczenia niektórych pomieszczeń w budynkach wielorodzinnych na usługi. Kancelaria radcy prawnego z pewnością stanowi usługi o charakterze nieuciążliwym, a tylko takie usługi przewiduje przepis § 15 pkt 1 lit. b tiret drugi. Jednakże zauważyć należy, iż w przepisie § 15 pkt 1 lit. b tiret pierwszy wskazano, iż obiekty usługowe i handlowe winny być wolnostojącymi. Przepis ten wskazuje na zamysł organu podejmującego uchwałę wyłączenia możliwości umieszczania usług w lokalach - pomieszczeniach mieszczących się w budynkach wielorodzinnych. Taka redakcja stanowi zatem zaprzeczenie cyt. wyżej przepisów tej uchwały.

Kolegium nie podzieliło jednak stanowiska wnioskodawcy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 7a § 1 k.p.a, który stanowi, iż jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Kolegium wskazało, że proponowana przez wnioskodawcę wykładnia ma nie tylko prawotwórczy charakter, ale przede wszystkim nie uwzględnia charakteru postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wydanie zaświadczenia. Podkreślić tu bowiem należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W orzecznictwie stwierdza się, że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Jest zatem oczywiste, że organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia nie może rozstrzygać merytorycznie kwestii spornych, które nie należą do tego postępowania (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 lipca 2019 r., II SA/Go 398/19; wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., I SA/Po 666/17). Skoro na podstawie przepisów planu miejscowego nie jest możliwe bezsporne stwierdzenie, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na potrzeby biurowe w celu prowadzenia kancelarii radcy prawnego jest zgodna z planem, to wydanie zaświadczenia potwierdzającego ten fakt nie jest możliwe. Dlatego też konieczne stało utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M., zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

I. prawa materialnego, tj.:

1. § 15 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I (dalej jako: "mpzp") poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w jednostce planistycznej 4 MU nie jest dopuszczalna i możliwa zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcję usługową (biurową - kancelarię radcy prawnego),

2. § 7 ust. 10 mpzp poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. 

3. art. 219 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy organy powinny uwzględnić żądanie i wydać zaświadczenie o wnioskowanej treści,

4. art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. oraz 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do wydania postanowienia odmownego w zakresie wniosku o wydanie zaświadczenia i utrzymania tego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, podczas gdy organy miały możliwość i były zobligowane do urzędowego potwierdzenia faktów, o które wnioskował skarżący,

II. naruszenie przepisów prawa procesowego:

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy przez organ II instancji błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy organ powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania lub wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy,

6. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organy administracji całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, że w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy (biurowy),

7. art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na działaniu organów bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa i odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści,

8. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepis nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia oraz poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa miejscowego, do których wyjaśniania jest zobligowany organ administracji, co skutkowało rzeczywistą interpretacją przepisów na niekorzyść strony postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jak wynika z zapisów § 15 ust. 1 mpzp, na terenie znajdującym się w jednostce planistycznej 4MU (m.in. budynek wielorodzinny z adresem [...]) ustala się przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami. W uszczegółowieniu przeznaczenia podstawowego wskazano, że należy realizować zabudowę jednorodzinną lub wielorodzinną ekstensywną w postaci małych domów mieszkalnych do 8 lokali mieszkalnych w budynku. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano zabudowę usługową i handlową wolnostojącą. Celem dokonania prawidłowej wykładni literalnej przepisu § 15 ust. 1 mpzp należy odnieść się do zasad logiki prawniczej stosowanej przy tworzeniu aktów normatywnych. Spójnik "lub" występuje jako "funktor alternatywy nierozłącznej", a zatem dokonując wykładni przepisu możemy zachować się na trzy sposoby: realizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1), realizować zabudowę wielorodzinną z usługami (2), realizować zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną z usługami jednocześnie (3). Powyższe tezy potwierdza również stanowisko judykatury, m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt. III CZP 31/08, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II UZP 10/06.

Zdaniem skarżącego, twierdzenie organu II instancji w zakresie charakteru prawnego zaświadczenia jest co do zasady prawidłowe, gdyż jest to oświadczenie wiedzy. Jak się wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., I OSK 457/19).

Niemniej w przypadku aktów prawa miejscowego, w orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. Nie może jej zatem przeprowadzić biegły w drodze opinii na potrzeby konkretnej sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2014 r., II OSK 3020/12). Zdaniem skarżącego, celem wydania zaświadczenia, konieczne jest odniesienie się do treści zapisów planu i przesądzenie o jego wykładni, zgodnie z zasadami ogólnymi wykładni aktów prawnych.

Skarżący wskazał, że w pierwszej kolejności przy interpretacji zapisów planów miejscowych zastosowanie znajdzie wykładnia językowa. A gdy uzyskane na jej podstawie rezultaty będą niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa. Okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest przede wszystkim taki przypadek, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (tak: WSA w Lublinie w wyroku z 28 czerwca 2011 r., II SA/Lu 314/11). Przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy bowiem mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z 8 lutego 2013 r., II SA/Po 1006/12).

Zgodnie z definicją zawartą w słowniku (§ 7 ust. 10) ilekroć w mpzp mowa jest o usługach należy przez to rozumieć - obiekty budowlane, pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe i urządzenia służące do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych. Natomiast lokal użytkowy to część budynku składająca się z jednego lub więcej pomieszczeń wydzielona stałymi przegrodami budowlanymi, albo cały budynek, nie będący mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym czy gospodarczym. Lokalem użytkowym będzie więc na przykład pomieszczenie biurowe, gabinet lekarski, lokal sklepowy, lokal produkcyjny czy magazyn. Powyższa definicja zestawiona z przeznaczeniem podstawowym dla jednostki 4 MU jasno potwierdza, że uchwałodawca przewidywał w zabudowie wielorodzinnej wydzielenie pomieszczeń na cele inne niż podstawowe mieszkalne.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05: "Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności". Należy także zauważyć, że w przypadku wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej poprawność jej przeprowadzenia może być weryfikowana przez organy II instancji i następnie przez sądy administracyjne. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko zajęte przez organ II instancji, o niemożności wskazania żadnej interpretacji przepisów planu oraz o braku zastosowania w tym przypadku przepisu art. 7a k.p.a. w sprawie wydania zaświadczenia.

W ocenie skarżącego, żaden organ nie przeprowadził analizy zapisów planu, mając za przedmiot treść całego aktu prawa miejscowego, a także słuszny interes strony. Dokonując wykładni przepisu § 15 ust. 1 planu, organ oparł się na wykładni wybiórczej, cząstkowej normy, podczas gdy już pierwsze zdanie jednostki redakcyjnej przepisu powinno skłonić go do szerszej analizy, również sięgnięcia do definicji zawartych w § 7 planu. Jeśli po tak szerokiej analizie nadal pozostawałyby wątpliwości, jak czytać akt prawa miejscowego, zasadnym powinno być sięgnięcie do normy opisanej w art. 7a k.p.a. Strony wszak nie mogą obciążać błędy i niedokładności legislacyjne poczynione przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. Argumentem dodatkowym w sprawie powinno być, że w budynku [...] funkcjonują od wielu lat inne lokale biurowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym drugim przypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie występuje sytuacja, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a więc gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem, który wymaga uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). W myśl tego przepisu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wymaga uzyskania przez inwestora urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, a więc czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z obowiązującym na tym terenie aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, jeżeli wymaga tego przepis prawa, niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych czy części graficznej planu. Kompetencje w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy, który jest organem planistycznym (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym) i nie ma charakteru ewidencyjnego. W przypadku, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od przyjętych ustaleń w tym zakresie wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.

W ocenie Sądu, w tej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu w kontekście zgodności z tym aktem planowanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na lokal usługowy (kancelarię prawną). Budynek, w którym znajduje się ten lokal położony jest na terenie objętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I. Dla przedmiotowego zamierzenia zastosowanie ma przepis § 15 uchwały, obejmujący obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 4 MU. Zgodnie z § 15 pkt 1 tej uchwały na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 4 MU plan ustala:

1) przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami,

a) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna ekstensywna w postaci małych domów mieszkalnych do 8 lokali mieszkalnych w budynku;

b) przeznaczenie dopuszczalne: obiekty usługowe i handlowe wolnostojące, dopuszcza się wyłącznie usługi o charakterze nieuciążliwym, elementy podziemnej i naziemnej infrastruktury technicznej takie jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków.

Z przepisu § 15 pkt 1 lit. b planu wynika, że na terenie 4 MU dopuszczono usługi, ale tylko w obiektach usługowych i handlowych wolnostojących. Nie dopuszczono zaś usług w pomieszczeniach w budynkach mieszkalnych.

Skarżący powołał się na treść § 7 pkt 10 tej uchwały, który stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o usługach, należy przez to rozumieć obiekty budowlane, pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe i urządzenia służące do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych. Definicja ta jest niejasna i w zasadzie określa miejsca, w których plan dopuszcza realizację usług, a nie samą definicję usług. Takim miejscem są m.in. pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe. Zestawiając tą definicję usług z treścią § 15 pkt 1 uchwały, który ustala na terenie 4 MU przeznaczenie podstawowe terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną ekstensywną z usługami, jak interpretuje to skarżący, można rzeczywiście dojść do wniosku, że lokalizacja usług w pomieszczeniach w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe jest na tym terenie dopuszczalna. Skarżący pomija jednak treść art. 15 pkt 1 lit. b uchwały, który wskazuje, że na tym terenie usługi są dopuszczalne, ale tylko "w obiektach usługowych i handlowych wolnostojących". Pomimo ogólnej definicji usług zawartej w § 7 pkt 10 uchwały, w przepisach planu dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych terenów uchwałodawca zamieścił szczególne regulacje dotyczące miejsc, które mogą być przeznaczone pod usługi. Przepis § 15 pkt 1 lit. b uchwały wskazuje na zamysł organu planistycznego wyłączenia możliwości umieszczania usług w lokalach - pomieszczeniach mieszczących się w budynkach wielorodzinnych.

Również analiza całej treści części tekstowej planu wskazuje, że dla niektórych terenów mieszkaniowych, na których dopuszczono usługi, wyraźnie przewidziano "wbudowane obiekty usługowe" (np. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 5, 6, 7 MU - § 16-18 uchwały, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami 8 MU - § 19 uchwały, 30 MUW - § 41 uchwały). Dla niektórych terenów mieszkaniowych dopuszczono usługi w budynkach mieszkalnych w parterze (np. teren 25 MU- § 36 uchwały). Dla znacznej części terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami, podobnie jak dla terenu 4 MU, ustalono, że dopuszczalne są obiekty usługowe i handlowe wolnostojące (np. tereny 9 MU - § 20, 11 MU - § 22, 12 MU - § 23, 13 MU - § 24). Analiza treści całej uchwały wskazuje, że na terenach mieszkaniowych, na których dopuszczono usługi, wyraźnie wskazano, gdzie te usługi powinny się mieścić. Na terenie 4 MU ustalono, że usługi są dopuszczalne. ale tylko "w obiektach usługowych i handlowych wolnostojących". W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. § 15 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 10 uchwały.

Organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] na lokal usługowy. Nie zostały więc w tej sprawie naruszone przepisy postępowania, tj. art. 219, art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. oraz 6 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie również naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organy administracji całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, że w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy (biurowy). W sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia organy nie podejmują ustaleń faktycznych, lecz potwierdzają jedynie informacje wynikające z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy dokumentów planistycznych. W skardze wskazano na fakt, iż w przedmiotowym budynku mieszkalnym znajdują się już lokale usługowe, lecz kwestia ta nie mogła podlegać ustaleniom organów w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów działu VII k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa miejscowego na niekorzyść strony postępowania. W tej sprawie nie było wątpliwości interpretacyjnych, które wymagałyby zastosowania tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.