Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 51/19 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2[...] r. nr 2[...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 51/19 oddalił skargę M[...] na decyzję Wojewody M[...] z dnia 2[...] r. nr 2[...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...], zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.12 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie cele publiczne mogą być realizowane w inny sposób niż ograniczenie praw skarżącego do nieruchomości, przez możliwość zmiany przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, bowiem sąsiadująca z nieruchomością skarżącego działka od strony północnej stanowi nieużytek, natomiast wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pominięto okoliczności wskazujące na możliwość zmiany przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, przez posadowienie słupa na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, które to działki są znacznie szersze;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie ustalono dokładnego miejsca posadowienia słupa energetycznego, jego powierzchni, głębokości wykonywanych fundamentów, co stoi w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od kilku uwag o charakterze porządkującym. Autor kasacji zadeklarował na wstępie, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a jako podstawę kasacyjną wskazał przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wśród postawionych zarzutów jest jednak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 i art. 112 ust. 3 u.g.n. przez ich niezastosowanie. Jakkolwiek przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ma charakter wynikowy na gruncie postępowania sądowego, a tym samym można zaklasyfikować go do przepisów postępowania, to jednak jego zastosowanie jest wynikiem uznania przez Sąd I instancji błędów wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Zarzut podniesiony w powyższym zakresie odnosi się w istocie do naruszenia art. 124 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n. Normy te, określając przesłanki wywłaszczenia nieruchomości (art. 112 ust. 3 u.g.n.) i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.), mają materialny charakter. Tym samym uznać wypada, iż w powyższym zakresie mamy do czynienia z zarzutem kasacyjnym naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych polegająca na zaliczeniu prawa materialnego do przepisów postępowania nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji wypada skonstatować, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, skoro jednak zasadniczą kontrowersją podnoszoną w skardze kasacyjnej jest charakter postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i będący jego następstwem zakres okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to od kwestii materialnoprawnej wypada rozpocząć ocenę zarzutów kasacyjnych. Ocena ta będzie miała zasadniczy wpływ na wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. pozwala organowi administracji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Owe zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Analiza tegoż przepisu wyraźnie wskazuje, iż zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uwagi do art. 124). Jeżeli zatem zarzuty kasacyjne nie kwestionują, że budowa napowietrznej linii wysokiego napięcia służy realizacji celu publicznego, a wykonanie tej linii i jej przebieg pozostaje w zgodzie z decyzją Wójta Gminy B[...] z dnia 18 stycznia 2017 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dodatkowo nie jest podważane fiasko rokowań prowadzonych między inwestorem a skarżący w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na budowie linii energetycznej, to skonstatować należy, iż autor kasacji nie kwestionuje żadnej z przesłanek wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z powyższego punktu widzenia nie można upatrywać naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w przebiegu linii energetycznej, który wynika z decyzji Wójta Gminy B[...] z dnia 1[...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta zezwala na wykonanie robót polegających na budowie określonej linii energetycznej, wskazując przebieg inwestycji, w szczególności długość i szerokość pasa montażowego na nieruchomości skarżącego, a nadto przewidując posadowienie słupa na tej nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika aby decyzja ta została zakwestionowana przez skarżącego w toku instancji. Pozostaje ona ostateczna. Z tego też powodu za bezskuteczne uznać wypada podnoszenie aktualnie zarzutu, iż cel publiczny, polegający na budowie linii energetycznej, może być realizowany w inny sposób niż przez ograniczenie skarżącemu jego praw do nieruchomości. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie ulega wątpliwości, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.). Nie pozbawia to procesu inwestycyjnego służącego realizacji celu publicznego określonego w przepisach usystematyzowania. Proces realizacji inwestycji służącej do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń wymaga przede wszystkim rozstrzygnięcia w kwestii ograniczenia prawa do nieruchomości. Jak już była o tym mowa następuje to na podstawie postanowień planu miejscowego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolejnym etapem owego procesu, w razie nieosiągnięcie przez inwestora i właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) porozumienia w kwestii zgody na wykonanie prac, jest rozstrzygnięcie w kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podejmując decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., rozstrzygnięte już pozostaje, iż określone cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Tym samym rozstrzygnięcie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nawiązuje wyłącznie do treści art. 112 ust. 3 in fine u.g.n. Ustanowiony w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązek poprzedzenia rokowaniami, wydania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń, stanowi konkretyzację ustanowionej w art. 112 ust. 3 u.g.n. zasady, iż wywłaszczenie może być dokonane dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe nabycie nieruchomości lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia w toku kontrolowanego postępowania art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n., w takim zakresie, w jakim przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W konsekwencji powyższych uwag nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest treścią normy prawa materialnego będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie norma ta wynikała z treści art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i – jak już była o tym mowa – odwołuje się ona do ograniczenia prawa własności wynikającego z wcześniejszych rozstrzygnięć określających lokalizację inwestycji celu publicznego. Postulowane przez skarżącego ustalenia nie pozostają istotne z punktu widzenia treści ww. przepisów. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i choć inwestor w oparciu o tą decyzję nadal nie posiada ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości objętej postępowaniem (np. w postaci służebności przesyłu), to w istocie uzyskuje surogat tego uprawnienia umożliwiający kontunuowanie procesu inwestycyjnego dla zrealizowania inwestycji celu publicznego (vide: G.Matusik, w: G.Bieniek, M.Gdesz, S.Kalus, G.Matusik, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis.pl/el. 2012, uwagi do art. 124). Jakkolwiek charakter dalszych działań inwestora, po uzyskaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zależeć będzie do rodzaju inwestycji, to zasadniczo kolejnym etapem realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje uzyskanie pozwolenia na budowę. Wówczas organy architektoniczno-budowlane uprawnione będą do oceny projektu budowlanego i technicznych możliwości zrealizowania przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, iż każdy z ww. etapów procesu inwestycyjnego ma charakter autonomiczny i jest rozstrzygany przez właściwe organy na podstawie przepisów prawa, regulujących konkretny etap procesu inwestycyjnego. Z tego też powodu, brak ustalenia w toku badanego postępowania takich kwestii jak: dokładne określenie miejsca posadowienia słupa energetycznego, powierzchni tego słupa, czy głębokości wykonywanych fundamentów, nie stanowi naruszenia przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego w toku kontrolowanego postępowania, bowiem zagadnienia te pozostają domeną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaniechanie ustalenia powyższych okoliczności nie narusza także art. 8 § 1 k.p.a.

Wpływu na zaprezentowaną powyżej ocenę skargi kasacyjnej nie ma natomiast zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Zarzut ten został bowiem sformułowany w sposób niestaranny, pomijając przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych owego artykułu. Tak sformułowany zarzut generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.