II SA/Gl 1534/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-27	
Data wpływu	2013-09-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 2 i 2a, art. 18 ust. 2 pkt 11; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 19 ust. 2 i 4; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSAz2015r. nr3 poz.54	
Tezy
1.	Zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez zarządcę drogi, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wymaga uprzedniego podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

2.	Użyte w art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm.) sformułowanie: „zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa”, odnosi się wyłącznie do zadań własnych, przyznanych tym jednostkom mocą przepisu ustawy. Z faktu przyjęcia „cudzych” zadań do realizacji nie można wyprowadzić wniosku, że takie zadania stają się zadaniami z zakresu właściwości podmiotu, który je przyjął - w rozumieniu powołanego przepisu.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w sprawie utrzymania dróg publicznych stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. nr [...], którą wyrażono zgodę na zawarcie porozumienia z dnia [...]r., na mocy którego Gminie i Miastu W. Powiat [...] przekazał zadanie letniego i zimowego utrzymania dróg wojewódzkich leżących na terenie Gminy W. Organ nadzoru w swojej skardze wystąpił o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały, gdyż w jego ocenie jest ona sprzeczna z art. 8 ust. 2a oraz art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym a także z art. 19 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – zwanej dalej u.d.p.).

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że przywołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem kwestie porozumień zawieranych w związku przekazaniem obowiązku zarządzania drogami regulują normy ustawy o drogach publicznych, w szczególności zaś art. 19 ust.1, ust. 2 i ust. 4, natomiast zakres kompetencji i zadań zarządcy drogi określony został w art. 20 oraz 20a przywołanej ustawy. W treści art. 19 ust. 4 u.d.p. przewidziano bowiem możliwość zawierania porozumień pomiędzy zarządcami dróg, co w ocenie Wojewody oznacza, że ustawę od drogach publicznych należy traktować jako normę lex speciali względem ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją takiego założenia jest stwierdzenie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada ustawowego upoważnienia do wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia pomiędzy zarządcami dróg w zakresie ich utrzymania. Zastrzeżenia Wojewody wzbudził również przedmiot porozumienia, którym jest przekazanie Gminie W. przez Powiat [...] zadania letniego i zimowego utrzymania dróg wojewódzkich. Powiat [...] nabył uprawnienie do zarządzania drogami wojewódzkimi na mocy porozumienia zawartego z Województwem [...]. W ocenie organu nadzoru, a wbrew stanowisku Gminy, nie jest dopuszczalne przekazanie zadań przyjętych przez powiat od województwa innemu podmiotowi, albowiem brak jest ku temu zarówno podstaw normatywnych jak i umownych, wynikających z porozumienia zawartego pomiędzy samorządem województwa a powiatem.

W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem Gminy, ze względu na przejęcie od powiatu zadań, niestanowiących zadań własnych gminy, a co za tym idzie również określonych obciążeń finansowych niezbędnym było w tym zakresie wyrażenie zgody przez Radę Miejską w W., która uznała, że w tego rodzaju sytuacji zachodzą okoliczności wskazane w art. 8 ust. 2a u.s.g. Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów Wojewody, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera zakazu przekazywania kompetencji w zakresie zarządu drogami na kolejne podmioty. W tym miejscu powołano się na jedno z orzeczeń sądu administracyjnego, w którym stwierdzono, że względna swoboda jednostek samorządu terytorialnego odnośnie zawierania porozumień jest limitowana tylko kompetencjami organów tych jednostek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Spór co do legalności uchwały Rady Miejskiej w W. koncentruje się na dwóch kwestiach: dopuszczalności podjęcia tej uchwały w świetle regulacji art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz możliwości przejęcia przez Gminę W. zadań, które Powiat [...] otrzymał w drodze porozumienia od Województwa [...].

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu legalności podjętej uchwały, opartego na literalnej wykładni art. 19 ust. 4 u.d.p. Wojewoda, odwołując się do treści tego przepisu uznał, że stanowi on lex speciali względem przepisów normujących porozumienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego unormowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru treść art. 19 ust. 4 u.d.p. wskazuje na to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji do wyrażania zgody na zawarcie porozumienia, którego stronami będą zarządcy dróg.

Stanowisko prezentowane przez Wojewodę [...] w tej kwestii, w ocenie Sądu, nie jest trafne.

Przepisy ustawy o drogach publicznych, w zakresie, w jakim odnoszą się do uprawnień i obowiązków zarządców dróg, nie mogą podlegać interpretacji w oderwaniu od innych regulacji zawartych zarówno w tej ustawie jak i w innych aktach normatywnych.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., który stanowi, iż do zadań własnych gminy należą sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". Jest to więc norma o charakterze generalnym, przypisująca jednostce samorządu terytorialnego stopnia podstawowego określone zadania związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ze wspomnianym nałożonym na gminę obowiązkiem skorelowana jest regulacja art. 2a ust. 2 u.d.p., który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że tylko dana jednostka samorządu terytorialnego dysponuje pełnią uprawnień właścicielskich względem określonej kategorii dróg. Oprócz tego ustawa o drogach publicznych wprowadziła kategorię zarządcy drogi – a więc podmiotu, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Na szczeblu gminy zarządcą drogi jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.).

Patrząc na regulację zawartą w art. 19 ust. 4 u.d.p. i przewidzianą w niej możliwość zawierania porozumień przez zarządców dróg przez pryzmat przepisów art. 7 ust.1 pkt 2 u.s.g. i art. 2a ust. 2 u.d.p., Sąd stoi na stanowisku, że przywołany przepis ma charakter normy kompetencyjnej, a więc przyznaje zarządcy drogi uprawnienie do zawierania porozumienia z innym zarządcą drogi. Nie oznacza to wszakże, iż dysponuje on swobodą w tym zakresie, a co za tym idzie, że do takiego porozumienia nie stosuje się innych przepisów normujących kwestie porozumień (tj. art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g.). Podkreślić trzeba, że zarządca drogi nie jest jej właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela sprawuje zarząd drogą. Wobec tego porozumienie pomiędzy zarządcami dróg nie może być traktowane jako wyraz pełnej autonomii tych podmiotów w przyjmowaniu lub przekazywaniu określonych zadań związanych z zarządzeniem majątkiem jednostki samorządu terytorialnego – w tym przypadku drogami. Tym samym zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 u.d.p. przez zarządcę drogi, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wymaga uprzedniego podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a u.s.g.

Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że zarządca drogi gminnej jest jednocześnie organem wykonawczym gminy, który ją reprezentuje m.in. w przypadku zawierania porozumienia z inną jednostką samorządu terytorialnego. W istocie więc tego rodzaju porozumienie zawierają między sobą jednostki samorządu terytorialnego (co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie, o czym świadczy treść porozumień zawartych przez Województwo [...] z Powiatem [...] oraz pomiędzy Gminą W. a wspomnianym Powiatem), w imieniu których działają ich organy wykonawcze będące jednocześnie zarządcami dróg – zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 u.d.p. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że delegowanie na inny podmiot zadań, do realizacji których gmina jest zobowiązana ustawowo, bądź też przejęcie takich zadań od innej jednostki samorządu terytorialnego nie może być zaliczone do działań z zakresu zwykłego zarządu, które nie wymagają akceptacji organu uchwałodawczego. Wobec tego zarówno wykładnia logiczna tych przepisów jak i ich systemowa relacja wskazują na to, że sama możliwość przekazania zarządzania drogami publicznymi pomiędzy ich zarządcami nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że taki zarządca, będący zarazem nie tylko organem gminy lecz, w tym przypadku, wykonujący uprawnienia właściciela, może bez zgody rady gminy przekazywać zarządzanie drogami komuś innemu bądź też przyjmować od innego zarządcy dodatkowe zadania.

Zasadny okazał się natomiast drugi z zarzutów podniesionych w skardze Wojewody [...].

Sąd podziela wątpliwości organu nadzoru w kwestii dalszej delegacji zadań powierzonych jednostce samorządu terytorialnego w drodze porozumienia zawartego z inną tego rodzaju jednostką. W ocenie Sądu, użyte w art. 8 ust. 2a u.s.g. sformułowanie "zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa" odnosi się wyłącznie do zadań własnych, przyznanych tym jednostkom mocą przepisu ustawy. Z faktu przyjęcia "cudzych" zadań do realizacji nie można wyprowadzić wniosku, że takie zadania stają się zadaniami z zakresu właściwości podmiotu, który je przyjął - w rozumieniu powołanego przepisu. Przejęcie przez gminę od powiatu zadań przekazanych mu z kolei w drodze porozumienia przez województwo jest, ze względu na treść art. 8 ust. 2a u.s.g. niedopuszczalne, co zresztą znalazło potwierdzenie w doktrynie (por. P. Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego Warszawa 2013 r. str. 265). Porozumienie administracyjne jest szczególnego rodzaju umową, która zawierana jest pomiędzy dwoma podmiotami publicznymi (w niniejszej sprawie pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego), mocą której możliwe jest przekazanie niektórych zadań należących do jednej jednostki samorządu terytorialnego – innej. Innymi słowy, w drodze porozumienia podmiot, który na mocy przepisów rangi ustawowej nie był właściwym w danej kategorii spraw, uzyskuje kompetencje do ich załatwiania. Jest to jednak wyjątek od zasady, zgodnie z którą każda jednostka samorządu terytorialnego winna jest realizować powierzone ustawowo zadania samodzielnie (art. 164 ust.3 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy dopuszczalne byłoby więc przyjęcie przez Gminę W., w drodze porozumienia, zadań utrzymania dróg wojewódzkich leżących na jej terytorium od Województwa [...] lub też utrzymania dróg powiatowych od Powiatu [...].

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 8 ust. 2a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, co z kolei przesądza o konieczności stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa, a to w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a. ) w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Skutki orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa wynikają wprost z art. 94 ust. 2 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie rozstrzygał w wyroku o kosztach postępowania, albowiem zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś skarżący nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty.