Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 675/22 w sprawie ze skargi P. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 11 maja 2022 r. nr 29/22/VIII-O w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz P. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 675/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 11 maja 2022 r. nr 29/22/VIII-O w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków oraz wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów: uchylił zaskarżoną uchwałę; zasądził od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz P. K. 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Naczelna Rada Lekarska, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ administracji wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty i ust. 2 Komunikatu Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2022 r. RKLU.8601.42.2022.GG w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, że adresatem treści ust. 2 Komunikatu są organy izb lekarskich, które powinny rozpatrywać wnioski o wydanie PWZ na dotychczasowych zasadach, podczas gdy adresatem normy ust. 2 ww. Komunikatu jest organ (Minister Zdrowia), wydający zgodę na wykonywanie zawodu na podstawie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a w konsekwencji przez nieprawidłowe przyjęcie, że w tej sprawie istnieje nadal przedmiot postępowania,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w związku z tym, że skarżący jako organ odwoławczy powinien wydać w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący nie uzasadnił w sposób przekonywujący bezprzedmiotowości postępowania i sam miał wątpliwości co do istnienia bezprzedmiotowości, skoro użył w uzasadnieniu uchwały formalnej argumentów merytorycznych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uzasadnienie organu odpowiada ww. przepisom, bowiem zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga winna być oddalona;

c) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący powinien utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji lub uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie, a de facto odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu i uznając je za niezasadne orzekł na niekorzyść strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie jej w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według sześciokrotności stawki minimalnej.

W kolejnej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, którą uchylono uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów i odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" i umorzono postępowanie prowadzone w pierwszej instancji w całości stwierdził, że uchwała ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że o braku zgodności z prawem kontrolowanej uchwały należało – zdaniem Sądu I instancji – wnioskować na tej podstawie, że fakt wydania przez Ministra Zdrowia Komunikatu z dnia 31 marca 2022 r. obowiązującego od dnia 1 kwietnia 2022 r., a co za tym idzie zniesienie z tą datą wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 – a tym samym brak możliwości wydania zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zawodu lekarza dentysty na podstawie art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty – w relacji do daty orzekania organu odwoławczego (po 1 kwietnia 2022 r.) oraz daty wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty (przed dniem 31 marca 2022 r.) nie powodował, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zwłaszcza, że oceny tej organ nie uzasadnił w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, o braku zgodności z prawem kontrolowanej uchwały należało wnioskować również na tej podstawie, że z dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez stronę nie wynikało umocowanie pełnomocnika do działania przed Naczelną Radą Lekarską, lecz wyłącznie przed Okręgową Izbą Lekarską, co wobec nieusunięcia tego braku poprzez wezwanie do przedstawienia w postępowaniu odwoławczym właściwego pełnomocnictwa, a co za tym idzie, wobec działania organu odwoławczego z "urzędu", naruszało zasadę skargowości stanowiąc rażące naruszenie prawa.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Jakkolwiek nie sposób jest odmówić racji skarżącemu kasacyjnie organowi w zakresie, w jakim podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz przywołanego powyżej Komunikatu Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2022 r., albowiem – co znajduje swoje potwierdzenie w argumencie natury systemowej, a mianowicie w treści ust. 12 art. 7 przywołanej ustawy – adresatem wskazanej regulacji prawnej, której naruszenie zarzuca nie jest organ samorządu zawodowego lekarzy, lecz z całą pewnością Minister Zdrowia, co siłą rzeczy w tym też zakresie czyni zasadnym zarzut z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej, to jednak zarzut ten nie jest zasadny w pozostałym zakresie.

Mianowicie – jak wynika z jego konstrukcji – w zakresie odnoszącym się do kwestionowanego na jego gruncie podejścia Sądu I instancji do oceny prawidłowości stanowiska Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej odnośnie do zaktualizowania się przesłanek bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z dnia 22 października 2021 r. o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty oraz wpisania do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie na podstawie decyzji Ministra Zdrowia z dnia 24 września 2021 r. – to jest decyzji, którą udzielono stronie zgody na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" z zastrzeżeniem, że przez pierwsze trzy miesiące zatrudnienia w zawodzie lekarza na terytorium RP wykonywać będzie zawód pod nadzorem lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, podejście Sądu I instancji do wskazanej kwestii nie jest nieprawidłowe, co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt 2) lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest podnoszone na ich gruncie naruszenie art. 105 k.p.a., co wobec ich komplementarnego charakteru uzasadnia, aby wszystkie te zarzuty rozpoznać łącznie.

W punkcie wyjścia – i abstrahując już nawet od konstrukcyjnych deficytów wskazanych zarzutów kasacyjnych, które wyrażają się w braku wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 105 k.p.a., co nie jest bez znaczenia wobec określonych w § 1 i w § 2 tego przepisu prawa różnych przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, których to różnic skarżący kasacyjnie organ zdaje się tym samym nie dostrzegać zwłaszcza, że wniosek przeciwny nie wynika również z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 3 – 5) – wymaga przypomnienia – i zarazem podkreślenia – że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wiązana z odpadnięciem jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co może powodować, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania. Innymi słowy – oraz najogólniej rzecz ujmując – prowadzi to do wniosku, że stwierdzenie w sposób oczywisty przez organ administracji publicznej braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że prowadzone w niej postępowanie jest bezprzedmiotowe, co aktualizuje przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94; z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 602/07, a także np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95 oraz z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10).

Co więcej, wobec przyjmowanego powszechnie rozumienia pojęcia "bezprzedmiotowości", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. – i który to przepis prawa akcentuje znaczenie okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, a więc innymi słowy, co ponownie trzeba podkreślić, brak jego przedmiotu, co stanowi konsekwencję braku istnienia (odpadnięcia) jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której jest mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że w sposób oczywisty brak jest podstaw rozpatrzenia sprawy oraz jej załatwienia w drodze decyzji – a co za tym idzie, wobec potrzeby jego odróżnienia od pojęcia "bezzasadności żądania", za uzasadniony należy uznać wniosek, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone, albowiem dopiero jego wynik pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (zob. np. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1289/91; 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10; zob. również np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 815/93), a w konsekwencji i ten wniosek, że jeżeli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej na wniosek strony lub z urzędu, to postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Ze względu bowiem na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 § 1 k.p.a. – przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego – nie może być interpretowany rozszerzająco, albowiem ma on zastosowanie tylko i wyłącznie w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (zob. przywołane powyżej wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95; 20 stycznia 2011 r. sygn., akt III SK 20/10).

W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez uzasadnionych podstaw podważył prawidłowość stanowiska Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej odnośnie do zaktualizowania się przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 22 października 2021 r.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów – i zarazem w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji, który nie mniej trafnie zaakcentował brak spójności stanowiska samego organu, który umarzając postępowanie administracyjne w sprawie wobec, jak przyjął, jego bezprzedmiotowości, równocześnie eksponował znaczenie merytorycznych racji sprzeciwiających się zasadności wniosku strony, jak i zasadności zarzutów odwołania (zob. s. 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do s. 6 – 9 kontrolowanej uchwały) – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 7 ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Jeżeli bowiem, zgodnie z art. 7 ust. 13 przywołanej ustawy, na podstawie decyzji, o której jest mowa w ust. 12 – a mianowicie, decyzji Ministra Zdrowia w sprawie udzielenia zgody na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza (w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19), co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło decyzją z dnia 24 września 2021 r. – okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, to wobec treści przepisów ust. 9 i ust. 15 art. 7 tej ustawy – z których odpowiednio wynika, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii osobie, która uzyskała kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty oraz, że lekarz albo lekarza dentysta posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, nie może na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przepisy te współstanowią podstawę rekonstruowania pozytywnych przesłanek wydania przez właściwej okręgową radę lekarską rozstrzygnięcia w sprawie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza albo warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do argumentu natury posiłkowej, a mianowicie do argumentu ze znaczenia konsekwencji wynikających z ust. 12a art. 7 przywołanej ustawy, który został wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 8 kwietnia 2022 r. i uzyskał moc obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r., z którego wynika, że zgody, o której mowa w ust. 9 i ust. 10 zasadniczo nie udziela się w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.

Co więcej, o braku zasadności, przede wszystkim zaś o braku skuteczności skargi kasacyjnej trzeba wnioskować i na tej podstawie, że nie podważa ona – albowiem nic takiego nie wynika z jej zarzutów, ani też z jej uzasadnienia – prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana uchwała była wadliwa także z tego powodu, że dokument pełnomocnictwa udzielonego przez stronę nie upoważniał pełnomocnika do działania przed Naczelną Radą Lekarską – albowiem zakres tego pełnomocnictwa obejmował wyłącznie umocowanie do działania przed Okręgową Izbą Lekarską – co nie pozostawało bez wpływu na wniosek, że zaniechanie wezwania do przedstawienia w postępowaniu odwoławczym właściwego pełnomocnictwa, które miałoby służyć usunięciu, a co za tym idzie konwalidowaniu tego rodzaju deficytu, skutkowało tym, że organ odwoławczy działał z "urzędu" naruszając tym samym zasadę skargowości, co stanowi rażące naruszenie prawa. Innymi słowy – co należy podkreślić w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji, którego skarga kasacyjna nie podważa – wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji przez osobę do tego nieumocowaną nie mogło skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji nie bez uzasadnionych podstaw ocenił, że wskazana wada nie jest bez znaczenia dla wniosku, że kontrolowana uchwała nie jest zgodna z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10).

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2