II SA/Łd 147/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-25	
Data wpływu	2014-02-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Renata Kubot-Szustowska	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 54 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 16 par. 1, art. 162 par. 1 pkt 1, art. 163; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 190, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego Ł. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Ł. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ I instancji decyzją tą stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010 r., własnej decyzji z dnia [...] Nr [...] o skierowaniu Ł. J. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 152 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływana także jako u.p.s.). Wyjaśniono także, podmiot prowadzący dom pomocy społecznej – A realizował zadania z zakresu pomocy społecznej na podstawie umowy z dnia 20 stycznia 2009r. z miastem, jednak oświadczeniem z dnia 23 sierpnia 2010r., miasto rozwiązało przedmiotową umowę ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r., wskazując na jej nienależyte wykonywanie przez stronę. Rozwiązanie umowy z podmiotem prowadzącym dom, wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast skoro decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki ex tunc, tj. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia, ustalono, że dniem takim jest dzień 1 października 2010r. Kolegium wskazało także, że organ I instancji w treści uzasadnienia przywołał art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dotyczący możliwości kierowania osób tego wymagających do domów pomocy społecznej nieprowadzonych na zlecenie, m.in. prezydenta miasta lub starosty, o ile brak jest miejsc w domach pomocy społecznej o zasięgu gminnym i powiatowym.

Dalej Kolegium oceniło jako niezasadne zarzuty odwołania Ł. J. co do błędnego uznania przez organ, że nie zaistniały przesłanki wygaszenia decyzji. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem, iż rozwiązanie umowy między miastem, a podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej nie wywołało bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Wszelkie zmiany wspomnianej umowy, w tym również jej rozwiązanie oświadczeniem woli jednej ze stron, powodują zmianę w obrębie stanu prawnego, mogącą skutkować powstaniem bezprzedmiotowości stosunku prawnego, dla którego umowa taka miała istotne znaczenie. Placówka przestała z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od dnia 1 października 2010r., realizować zadanie immanentnie związane z treścią decyzji. Dla wykonywania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, działającego na zlecenie niezbędna jest istniejąca w obrocie prawym podstawa takiego zlecenia, czyli stosowna umowa. W tej sytuacji rozwiązanie przez miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. spowodowało od dnia 1 października 2010r utratę podstawy dla działania na zlecenie gminy przez dom pomocy społecznej. Okoliczność tę należało więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano odwołującego się do tej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż późniejsza rezygnacja strony z pobytu we wspomnianej placówce pozostaje bez wpływu na datę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Łd 434/12 oddalił skargę Ł. J. na powyższą decyzję wskazując między innymi na fakt, iż skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z pobytu w placówce. Oświadczenie to zainteresowany podtrzymał w trakcie rozprawy przed sądem administracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że skarżący jest osobą upośledzoną umysłowo, ale nie ubezwłasnowolnioną. Ma zatem pełną zdolność do czynności prawnych, która umożliwia mu dokonywanie we własnym imieniu czynności prawnych (zdolność do działania z zamiarem wywołania określonych skutków prawnych, mianowicie ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego). Skarżący przebywał w domu pomocy społecznej na podstawie własnej zgody. Sąd I instancji uznał zatem, iż w stanie faktycznym sprawy wystarczającą przesłanką do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji stanowiło oświadczenie skarżącego o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej. Oświadczenie to jest w pełni wiążące dla organów.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 2767/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wewnętrznie sprzeczne, co uniemożliwiało dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Z jednej bowiem strony sąd I instancji podzielił zarzut skargi co do niewłaściwego zastosowania instytucji wygaszenia decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, z drugiej zaś strony uznał działanie organów administracji za zgodne z regulacją prawa materialnego. Nadto sąd I instancji, zauważając lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przesłanek art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i stwierdzając, że uzasadnienie w tym zakresie nie poddaje się weryfikacji nie dokonał subsumcji tych uchybień pod konkretną normę prawną, a wręcz przeciwnie wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że sąd I instancji prawidłowo wywiódł, iż byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do DPS. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż nie sposób nie zauważyć, że regulacja ustawy o pomocy społecznej może nastręczać trudności w ustalaniu kolejności podejmowanych przez administrację publiczną działań. Racjonalne wydaje się stanowisko, że gmina kierująca osobę do tego typu domu w pierwszej kolejności zawiera z danym podmiotem niepublicznym stosowną umowę, a następnie kieruje do niego osobę wymagającą skorzystania z tej formy pomocy. Nie wyklucza to jednak możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług, już po wydaniu ostatecznej decyzji kierującej do danej niepublicznej placówki. Umowa będzie wówczas dotyczyła świadczenia usług na rzecz konkretnej osoby. Zatem byt umowy cywilnoprawnej nie ma w świetle wskazanych regulacji znaczenia dla kwestii bezprzedmiotowości decyzji kierującej do domu opieki społecznej.

Reasumując, zmiana okoliczności faktycznych polegająca na rozwiązaniu przez Miasto Ł. umowy o świadczenie usług z podmiotem prowadzącym DPS A nie stanowi podstawy do wygaszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z powodu bezprzedmiotowości, decyzji kierującej skarżącego do tego Domu, stanowi natomiast podstawę do zmiany tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 k.p.a. Nadto Sąd I instancji podzielił argumentację zawartą w skardze stwierdzając, iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a zatem brak było podstaw do zastosowania tej podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA, jak i zaakceptowanych w tym rozstrzygnięciu motywów uchylonego wyroku tutejszego sądu oczywiste jest, że brak było do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania i rozstrzygnięcia w trybie art. 162 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy zatem w sposób niewątpliwy przesądzić istnienie wszystkich przytoczonych przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Należy jeszcze wskazać przepis prawa, uprawniający do stwierdzenia wygaśnięcia bądź wykazać interes społeczny lub interes strony, przemawiający za takim rozstrzygnięciem. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Należy podkreślić, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaszenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Już to stwierdzenie oznacza, że brak podstaw do orzeczenia o jej wygaszeniu w trybie art. 162 § 1 k.p.a. , co czyni zaskarżone decyzje wadliwymi.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 54 ust. 1 u.p.s. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust 2).

Decyzja o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu.

Wskazać należy, że wprawdzie zmiana okoliczności faktycznych, związanych z każdym z tych elementów, uprawnia do zmiany decyzji w trybie art. 106 u.p.s., jednakże pamiętać przy tym trzeba, iż skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza to, że podopieczny spełnia przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy, określone w art. 54 u.p.s. Tak więc kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustalenie zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie, co do zasady nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Niezależnie od powyższego już samo ustalenie organu, iż decyzja o skierowaniu Ł. J. do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 października 2010 r. budzi poważne wątpliwości. Okoliczności, wykazywane jako przesłanka rozstrzygnięcia, nie dotyczyły samych przesłanek przesądzających o uprawnieniu do skorzystania z tej formy pomocy. Należy w tym miejscu odwołać się do stanowiska reprezentowanego zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i przez wojewódzkie sądy administracyjne, że rozwiązanie przez Miasto Ł. umowy o świadczenie usług z podmiotem prowadzącym DPS A nie stanowi podstawy do wygaszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie przesadza o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu skarżącego do tego Domu. Można rozważać jedynie zmianę tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 k.p.a. Stanowisko w tym zakresie zostało ugruntowane w zbliżonych sprawach innych podopiecznych A których skargi zostały uwzględnione utrzymanymi w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami Wojewódzkie go Sądu Administracyjnego w Łodzi m. in. o sygn. akt: II SA/Łd 441/12, II SA/Łd 433/12, II SA/Łd 436/12, II SA/Łd 437/12, II SA/Łd 439/12, II SA/Łd 435/12, II SA/Łd 438/12 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Rozważenia wymaga, jaki wpływ na wynik postępowania miało złożone przez samego skarżącego oświadczenie o rezygnacji z dniem 1 września 2011r. z korzystania z usług oraz pobytu w Domu Pomocy Społecznej. W ocenie sądu rozpoznającego skargę Ł. J., oświadczenie to nie stanowi o bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...]. Należy odwołać się w tym miejscu do wcześniejszych uwag dotyczących unormowania zawartego w art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Reguluje on trzy odrębne zagadnienia – przesądza o uprawnieniu do skorzystania z tej formy pomocy społecznej, jaką jest pobyt w dps, kieruje beneficjenta do wskazanego dps i rozstrzyga o kosztach postępowania. To organ decyduje, czy dana osoba spełnia przesłanki do umieszczenia w dps, ustawodawca przewiduje nawet wydanie decyzji przy braku zgody danej osoby. Zatem o przyznaniu tego uprawnienia decydują przesłanki obiektywne. Oświadczenie skarżącego nie ma zatem wpływu na ocenę występowania tych przesłanek a tym samym bytu pierwszego z elementów decyzji wydanej w trybie art. 54 ust.1 u.p.s.. Zatem może ono jedynie mieć wpływ na wskazanie konkretnego miejsca pobytu, co jednak również nie stanowi przesłanki do wyeliminowania całej decyzji wydanej w trybie art. 54 ustawy o pomocy społecznej.

Reasumując, zmiana okoliczności faktycznych, polegających na rozwiązaniu przez Miasto Ł. umowy o świadczenie usług z podmiotem prowadzącym DPS A , jak również oświadczenie samego skarżącego o rezygnacji z pobytu w DPS nie stanowiły podstawy do wygaszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzji kierującej skarżącego do tego Domu, z uwagi na brak takiej możliwości na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Stanowiły natomiast podstawę do ewentualnej zmiany tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego przez bezpodstawne wygaszenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie do treści art. 152 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 wyroku, po myśli art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organy, podejmując stosowne rozstrzygnięcie winny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

d.j.