Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 464/24 w sprawie ze skargi O.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 lutego 2025 r., III SAB/Gd 464/24, w wyniku rozpoznania skargi O.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt 3), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4), zasądzając równocześnie na rzecz cudzoziemki zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

Wojewoda Pomorski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt. 1, 2, 3 i 5, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej: u.p.o.u., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 u.p.o.u., czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącej, która jest obywatelką Ukrainy przybyłą do Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa w 2022 r.;

2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemki na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zainicjowanej wnioskiem z 24 listopada 2023 r., mimo że stosownie do powołanych przepisów u.p.o.u. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach, które nakazywałyby uchylić zaskarżone orzeczenie.

Przyznać należy rację Wojewodzie Pomorskiemu w zakresie, w jakim zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u., co ma związek z nieprawidłowym stwierdzeniem przez Sąd, że zakres zastosowania ww. regulacji prawnej jest kształtowany w sposób bezpośredni przez dyspozycję art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie po dniu 15 kwietnia 2022 r. w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła w jakikolwiek sposób wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatelkę Ukrainy, której pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela.

Oparcie się na powyższym wniosku interpretacyjnym nie stanowi jednakże wystarczającej podstawy do przypisania zaskarżonemu wyrokowi wadliwości determinującej uznanie, że skarga skarżącej cudzoziemki zarzucająca organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powinna zostać, jak przyjmuje Wojewoda Pomorski, oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Analiza przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu wskazującą, że wymieniona regulacja prawna mogła prowadzić do zawieszenia rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, a w konsekwencji mogła zostać uznana przez organ za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego bezczynności (przewlekłości) organu właściwego do jego rozpatrzenia. Uwzględnić w tym zakresie niewątpliwie należy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. O ile powyższe uwarunkowania pozostawały aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącą cudzoziemkę z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (24 listopada 2022 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania, jako że sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., o tyle odmiennej ocenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegać powinno przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się w tym kontekście, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24).

Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania).

Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy objęte podstawą kasacyjną - art. art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. wiążąco kształtowały ocenę prawną kwestii odnoszącej się do bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r., wbrew przyjmowanemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, nie uniemożliwiają jednakże postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, jeżeli nie doszło do jego zakończenia wydaniem stosownego aktu, w okresie po wskazanej dacie powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona, bądź postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Wydając zaskarżony wyrok z 13 lutego 2025 r., Sąd I instancji był tym samym uprawniony, by zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą cudzoziemkę w skardze odnośnie do sposobu działania Wojewody Pomorskiego w opisanej płaszczyźnie poddać kontroli, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej Wojewoda Pomorski w żaden sposób nie podważył tych ogólnych ocen strony skarżącej, które znalazły potwierdzenie w stanowisku sformułowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wskazujących na to, że zwłoka przy rozpoznawaniu przez organ wniosku cudzoziemki była nadmierna, ponieważ wykraczała poza granice czasowe prowadzenia sprawy wskazane w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., co nakazywało uznać ją za równoważną stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.