Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 roku sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie oddalenia jako nieuzasadnionych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę.

Postanowieniem z [...], numer [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 17 § 1 i art. 34 § 4 i § 5 w związku z art. 18 oraz art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), utrzymał w mocy postanowienie z [...] Nr [...], którym Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] oddalił jako nieuzasadnione zarzuty A. F. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z 08.10.2019 r. o numerach od [...] do [...], [...] i [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadził wobec A. F. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] w dniach: 18.05.2004 r. Nr [...], 09.06.2004 r. Nr [...], 22.06.2004 r. Nr [...], 30.07.2004 r. Nr [...], 16.09.2004 r. o numerach [...] i [...], 19.11.2004 r. Nr [...], 13.01.2005 r. Nr [...], 03.02.2005 r. o numerach [...] i [...], 18.03.2005 r. o numerach [...] i [...]. Tytuły wykonawcze obejmowały należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r., a podstawą ich wystawienia były deklaracje złożone przez płatnika składek.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w dniach: 29.04.2004 r., 25.05.2004 r., 14.06.2004 r., 29.06.2004 r., 31.08.2004 r., 05.10.2004 r., 13.12.2004 r., 18.01.2005 r. i 09.02.2005 r., zobowiązany otrzymał wystawione przez wierzyciela -upomnienia wzywające do zapłaty ww. należności.

Postanowieniem z [...] Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych z uwagi na bezskuteczność egzekucji.

W dniu 08.10.2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] ponownie wystawił na A. F. tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r., tj. tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], [...] i [...].

Następnie zawiadomieniem z 08.10.2019 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...], jako organ egzekucyjny, dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej zobowiązanego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Powyższe zawiadomienie wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych A. F. otrzymał 15.10.2019 r.

W dniu 22.10.2019 r. zobowiązany złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w których, na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. podniósł zarzut przedawnienia należności oraz wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia. W uzasadnieniu A. F. wskazał, że w myśl art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zaznaczył przy tym, że ww. okres 5 lat obowiązuje od dnia 01.01.2012 r., ponieważ poprzednio przedawnienie składek następowało po upływie 10 lat. Zauważył także, iż 5 letni okres przedawnienia został wprowadzony ustawą z dnia 16.09.2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. W myśl art. 27 ww. ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 01.01.2012 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 01.01.2012 r. Jeśli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 01.01.2012 r. nastąpiłoby wcześniej na podstawie dotychczasowych przepisów, to następuje ono z upływem wcześniejszego terminu. Jak zauważył zobowiązany, oznacza to, że w przypadku, gdy upływ 10 letniego terminu przedawnienia liczonego według starych przepisów nastąpiłby szybciej niż upływ nowego 5 letniego terminu liczonego od dnia 01.01.2012 r., to należność z tytułu składek przedawnia się z upływem pierwszego terminu. Zdaniem A. F., powyższe regulacje nie budzą wątpliwości, co do tego, jaki termin przedawnienia powinien zostać zastosowany do należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 01.01.2012 r. W związku z tym, w ocenie zobowiązanego, ostatnia należna składka przedawniła się z dniem 15.01.2015 r. Zobowiązany zauważył również, że zgodnie z orzecznictwem NSA, termin przedawnienia jest terminem ustawowym, który powoduje wygaśnięcie zobowiązania z mocy prawa, niezależnie od fazy, w jakiej znajduje się postępowanie, nawet w trakcie egzekucji. Ponadto A. F. - powołując art. 15 § 1 u.p.e.a. podniósł, że przed wszczęciem egzekucji nie otrzymał upomnienia.

W dniu [...] organ egzekucyjny wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], [...] i [...], do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.

Ponadto, postanowieniem z [...] Nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] oddalił jako nieuzasadnione zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. przedawnienia obowiązku, wskazując na art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.01.2003 r., a następnie od dnia 01.01.2012 r., art. 24 ust. 4 ww. ustawy, a także treść art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] w pierwszej kolejności zauważył, że w omawianym przypadku, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego dotyczącego składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r. wierzyciel wystawił upomnienia wzywające do zapłaty ww. należności:

- z 27.04.2004 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 29.04.2004 r., - z 18.05.2004 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 25.05.2004 r., - z 01.06.2004 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 14.06.2004 r., - z 23.06.2004 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 29.06.2004 r., - z 27.08.2004 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 31.08.2004 r., - z 29.09.2004 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 05.10.2004 r., - z 26.11.2004 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 13.12.2004 r., - z 11.01.2005 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 18.01.2005 r.,

- z 02.02.2005 r. Nr [...] doręczone zobowiązanemu 09.02.2005 r.

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. prowadził wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...] i [...], [...] i [...]. Przy czym, w dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał postanowienie Nr [...], którym umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych, z uwagi na bezskuteczność egzekucji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] wskazał, że w omawianej sprawie bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r. uległ zawieszeniu od dnia doręczenia upomnień do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, tj.:

• dla należności za luty 2004 r. od dnia 29.04.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za marzec 2004 r. od dnia 25.05.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za kwiecień 2004 r. od dnia 14.06.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za maj 2004 r. od dnia 29.06.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za czerwiec 2004 r. od dnia 31.08.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za lipiec 2004 r. od dnia 31.08.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za sierpień 2004 r. od dnia 05.10.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za wrzesień 2004 r. od dnia 13.12.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za październik 2004 r. od dnia 18.01.2005 r. do dnia 15.01.2019 r.

• dla należności za listopad 2004 r. w kwocie 1040,50 zł od dnia 18.01.2005 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za listopad 2004 r. w kwocie 223,80 zł od dnia 09.02.2005 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za grudzień 2004 r. od dnia 09.02.2005 r. do dnia 15.01.2019 r.

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] zaznaczył też, że w związku z ujawnieniem nowego składnika majątku A. F. (świadczenie emerytalne) - zgodnie z art. 61 u.p.e.a. - należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r. zostały ponownie objęte postępowaniem egzekucyjnym, w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione w dniu 08.10.2019 r. o nr: od [...] do [...], [...] i [...], a zatem ww. należności nie uległy przedawnieniu.

Odpowiadając z kolei na zarzut dotyczący braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, zawarty w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny wyjaśnił, że zobowiązanemu zostały doręczone uprzednio wymienione upomnienia, wystawione w dniach: 27.04.2004 r., 18.05.2004 r., 01.06.2004 r., 23.06.2004 r., 27.08.2004 r., 29.09.2004 r., 26.11.2004 r., 11.01.2004r. oraz 02.02.2005 r., co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dowody doręczenia, opatrzone podpisem zobowiązanego.

Na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] A. F. złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie:

• art. 61 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię,

• art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia.

W związku z tym żalący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie zarzutów. Uzasadniając zażalenie A. F., w odniesieniu do kwestii niedoręczenia upomnienia, podniósł, że z brzmienia art. 61 u.p.e.a. wynika, iż przy ponownym wszczęciu egzekucji należy powtórzyć wszystkie czynności egzekucyjne. Wskazał, że termin "ponowna egzekucja" oznacza, że postępowanie toczy się od stadium początkowego, wysłania upomnienia, przesłania organowi tytułu wykonawczego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego itd. Przed wystawieniem tytułów wykonawczych z 08.10.2019 r. o nr: od [...] do [...], [...] i [...] nie otrzymał natomiast żadnych upomnień. Na poparcie tego stanowiska zobowiązany powołał wyrok WSA w Lublinie z dnia 02.12.2009 r. sygn. akt I SA/Lu 548/09.

A. F. zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem NSA, termin przedawnienia jest terminem ustawowym, który powoduje wygaśniecie zobowiązania z mocy prawa niezależnie od fazy, w jakiej znajduje się postępowanie.

W dalszej kolejności żalący odniósł się do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], wskazując, że postępowanie to było prowadzone przez kilkanaście lat, by następnie zostać umorzone w wyniku stwierdzenia, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem strony, do takich wniosków organ egzekucyjny mógł dojść po dokonaniu pierwszej czynności egzekucyjnej i w takiej sytuacji powinien natychmiast umorzyć postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany zauważył także, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych strona nie może ponosić ujemnych skutków nieudolnego, wadliwego działania organów administracji państwowej. Według niego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] naruszył zasady ogólne postępowania - nie działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do organów publicznych.

Ponadto A. F. podniósł, że rozumowanie organu I instancji jest sprzeczne z instytucją przedawnienia, która ma służyć dyscyplinowaniu organów administracyjnych. Przyjęcie stanowiska organu egzekucyjnego doprowadziłoby do absurdu, gdyż wedle tej praktyki organy egzekucyjne powinny, nic nie robiąc, przetrzymywać sprawy w nieskończoność, bo wtedy należności z tytułu składek ZUS nigdy by się nie przedawniły. W tej sytuacji instytucja przedawnienia okazuje się fikcją. Racjonalny ustawodawca nie miał zaś na celu, by dochodziło do takich przypadków, jak w niniejszej sprawie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, powołując treść art. 33 § 1, art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a., a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.06.2007 r. sygn. akt I FPS 4/06, jak również art. 83c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) i wybrane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, iż postanowienie w sprawie zarzutów, wydane przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel, jest - w części dotyczącej zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 - dla organu nadzoru wiążące. To oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej - na etapie postępowania wszczętego zażaleniem na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie zarzutów zobowiązanego - nie ma możliwości merytorycznej oceny zasadności stanowiska wierzyciela wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, że podniesione w niniejszej sprawie zarzuty, których podstawę stanowi art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a., nie mogą podlegać merytorycznej ocenie w postępowaniu wszczętym zażaleniem z 26.11.2019 r. Postanowienie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, wydane przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel, jest - w części dotyczącej zarzutów zgłoszonych w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wiążące dla organu nadzoru (Dyrektora Izby Administracji Skarbowej). Prawo do kontroli prawidłowości rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przysługuje zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W zakresie argumentacji żalącego dotyczącej działań Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, że uwagi te wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. Żalący odnosi się bowiem do postępowania egzekucyjnego, które zostało już umorzone postanowieniem z dnia [...]. Niniejsze postępowanie dotyczy zaś zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 08.10.2019 r. o nr od [...] do [...], [...] i [...]. Nie ma zatem podstaw, aby w tym postępowaniu podnosić kwestie związane z uprzednio prowadzoną wobec A. F. egzekucją - już umorzoną.

Skargę na powyższe postanowienie organu wniósł A. F., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez nierozpatrzenie, a w wyniku tego nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia;

b) błędną wykładnię art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie tego przepisu jako podstawy prawnej zabraniającej merytorycznego rozpatrzenia zażalenia wniesionego na postanowienie w przedmiocie zarzutów;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pw. z art. 144 k.p.a. wzw. z art. 34 § 5 u.p.e.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie ma możliwości ocenić merytorycznie postanowienia organu I instancji w przedmiocie zarzutów;

b) art. 61 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu;

c) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności;

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a.; uchylenie w całości postanowień organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: "p.p.s.a".

Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wydane w zakresie zarzutów zgłoszonych przez A. F. w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec niego na podstawie tytułów wykonawczych z 8 października 2019 r. o numerach od [...] do [...], [...] i [...]. Tytuły wykonawcze obejmowały należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r., a podstawą ich wystawienia były deklaracje złożone przez płatnika składek. Zarzuty zgłoszone przez skarżącego dotyczyły przedawnienia oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

Wskazać także należy, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zasadności zarzutu przedawnienia zobowiązania oraz braku doręczenia zobowiązanemu uprzedniego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. nie zostało przedstawione w odrębnym postanowieniu, o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a., z uwagi na to, że wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a zatem znalazło ono wyraz w postanowieniu rozpatrującym zarzuty zgłoszone względem postępowania egzekucyjnego. Prawidłowość takiego postępowania nie budzi wątpliwości w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06, której zarówno teza, jak i uzasadnienie ma odpowiednie zastosowanie w stanie faktycznym, w którym organem egzekucyjnym jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, prowadzący egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W sytuacji bowiem, gdy organem egzekucyjnym jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, procedowanie w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bezprzedmiotowe, skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako państwowa osoba prawna o jednolitej organizacji (struktura posiadająca osobowość prawną) jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15.05.2008 r., sygn. akt II FSK 544/08 oraz z dnia 31.03.2010 r., sygn. akt II FSK 1797/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.03.2015 r., sygn. akt III SA/Łd 102/15).

Z kolei, zgodnie z art. 83c ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby administracji skarbowej. Natomiast w myśl art. 83c ust. 2 tej ustawy, od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] prawidłowo uznał, wspierając się przy tym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że w świetle wskazanych przepisów, postanowienie w sprawie zarzutów, wydane przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który wydając rozstrzygnięcie jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel, jest w części dotyczącej zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 dla organu nadzoru - tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] - wiążące (por. wyroki: NSA z dnia 30.09.2010 r. sygn. akt II FSK 795/09, z dnia 04.02.2011 r. sygn. akt II GSK 215/10, z dnia 26.10.2011 r. sygn. akt II GSK 1099/10, z dnia 18.01.2011r., sygn. akt II GSK 1490/10, WSA w Olsztynie z dnia 11.12.2013 r. sygn. akt I SA/Ol 681/13). Rację ma zatem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], że na etapie postępowania wszczętego zażaleniem na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie zarzutów zobowiązanego, organ nadzoru nie ma możliwości merytorycznej oceny zasadności stanowiska wierzyciela wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.

Nie można się zgodzić przy tym z argumentacją strony skarżącej podniesioną w zakresie zarzutu art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., zmierzającą do wykazania naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. (II FSK 1081/09, dostępne na CBOiS), Sąd wskazał, że: "art. 18 u.pe.a. statuuje stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji tylko jako stosowanie "odpowiednie", co powoduje, że może to być także stosowanie z modyfikacjami. Oznacza to, że ustawy mogą odmiennie określać zakres rozpoznawania sprawy w postępowaniu zażaleniowym, a więc tylko z ograniczeniem się do skontrolowania poprawności formalnej podniesionych zarzutów i to bez ponownego rozpoznania sprawy w takim samym zakresie jak organ egzekucyjny pierwszej instancji będący równocześnie wierzycielem. Ustawodawca miał tu swoje racje wynikające z treści art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. i wzgląd w zasadę jednolitości orzeczeń. Dopuszczenie do merytorycznej kontroli zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 – 5 w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. przez organ nadzoru, prowadzić by mogło do konkurencji środków zaskarżenia, trybów postępowania i niejednolitości orzecznictwa w związku z niemożliwością ich skontrolowania. Oznacza to, że (...) zasada dwuinstancyjności postępowania egzekucyjnego przy dokonywaniu oceny merytorycznej stanowiska wierzyciela będącego równocześnie organem egzekucyjnym przez organ nadzoru nie może być rozumiana tak, jak w postępowaniu administracyjnym, gdyż stanowisko wierzyciela podlega badaniu w sensie merytorycznym w innym trybie, a w zażaleniowym postępowaniu egzekucyjnym stanowisko wierzyciela jest dla organu nadzoru wiążące". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił również, że: "powyższe rozwiązanie nie oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (...). Otóż zgodnie z art. 78 Konstytucji R.P. każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powołany wyżej przepis art. 83c ust. 2 u.s.u.s. jest właśnie przykładem wyjątku, o którym mowa w powyższym przepisie konstytucyjnym" (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2011 r., I SA/Kr 1242/11 i powołane w nim orzeczenia NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II FSK 1480/05, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., II FSK 333/08).

Stanowisko i argumentację wyrażoną w cytowanym wyżej wyroku, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i akceptuje.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zasadnie stwierdził także, że prawo do kontroli prawidłowości rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., przysługuje zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1802/08 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że: "wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.), nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej". Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II FSK 333/08 (publ. LEX nr 512828) oraz w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II FSK 795/09 (publ. LEX nr 745867), w którym wskazał, że: "w sytuacji braku możliwości oceny zarzutów zażalenia na postanowienie w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przez Dyrektora Izby Skarbowej przyjęcia koncepcji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, sądowa kontrola postanowienia organu egzekucyjnego wydanego w sprawie zarzutów egzekucyjnych na skutek wiążącego stanowiska wierzyciela, którym jest Zakład, byłaby iluzoryczna. Niezależnie bowiem od tego, czy zarzuty byłyby zasadne czy też nie, sąd administracyjny ograniczałby się w tego typu sprawach do stwierdzenia, że organ egzekucyjny zastosował się do wiążącego orzeczenia wierzyciela, a więc nie naruszył prawa. Takiemu ograniczeniu kognicji sądowej sprzeciwia się nie tylko treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ale także art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP". Podobne poglądy zostały wyrażone w wyrokach NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08 Lex 512828 i z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07, Lex 515958, czy też w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 104/08, Lex 515136; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 500/07, niepubl.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż podniesione przez stronę skarżącą zarzuty w postaci przedawnienia oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., są nieuzasadnione.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia mu upomnienia. W ocenie bowiem strony, przy ponownym wszczęciu egzekucji należy powtórzyć wszystkie czynności egzekucyjne, w tym doręczenie upomnienia. Skarżący wskazał, że termin "ponowna egzekucja" oznacza, że postępowanie toczy się od stadium początkowego, wysłania upomnienia, przesłania organowi tytułu wykonawczego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto skarżący zaznaczył, że biorąc pod uwagę zmiany w prawie w zakresie upływu (biegu) terminu przedawnienia należności z tytułu składek, które nastąpiły w 2011 r., ostatnia należna składka przedawniła się z dniem 15.01.2015 r. Zobowiązany zauważył również, że zgodnie z orzecznictwem NSA, termin przedawnienia jest terminem ustawowym, który powoduje wygaśnięcie zobowiązania z mocy prawa, niezależnie od fazy, w jakiej znajduje się postępowanie, nawet w trakcie egzekucji. Skarżący odniósł się także do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], wskazując, że postępowanie to było prowadzone przez kilkanaście lat, by następnie je umorzyć w wyniku stwierdzenia, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem strony, do takich wniosków organ egzekucyjny mógł dojść po dokonaniu pierwszej czynności egzekucyjnej i w takiej sytuacji powinien natychmiast umorzyć postępowanie egzekucyjne. Według skarżącego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] naruszył zatem zasady ogólne postępowania - nie działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do organów publicznych.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - w brzmieniu obowiązującym od 01.01.2003 r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w których stały się wymagalne. Zgodnie z art. 24 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od 01.01.2012 r. (po zmianie wprowadzonej art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. od 5 do 6.

Stosownie natomiast do art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Z orzecznictwa sądowego (tak np. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z 19 października 2018 r., znak: [...]) przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek należy rozumieć czynność bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym. W przypadku strony skarżącej takim zdarzeniem było doręczenie upomnień wzywających do zapłaty należności. Od tego momentu do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego bieg terminu przedawnienia został zawieszony.

Nie można zgodzić się przy tym z twierdzeniem skarżącego, iż nie zostały mu doręczone upomnienia. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika bowiem, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wierzyciel wystawił upomnienia obejmujące zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 02/2004 -12/2004 i tak: w dniu 27.04.2004 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 29.04.2004 r., w dniu 18.05.2004 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 25.05.2004 r., w dniu 01.06.2004 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 14.06.2004 r., w dniu 23.06.2004 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 29.06.2004 r., w dniu 27.08.2004 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 31.08.2004 r., w dniu 29.09.2004 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 05.10.2004 r., w dniu 26.11.2004 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 13.12.2004 r., w dniu 11.01.2005 r. upomnienie nr [...], które skarżący odebrał 18.01.2005 r., w dniu 02.02.2005 r. upomnienie [...], które skarżący odebrał 09.02.2005 r. Następnie zadłużenie zostało skierowane do przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obejmujących należność z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 02/2004-12/2004.

Zważyć także należy, że upomnienie stanowi czynność dokonywaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i jest przesyłane zobowiązanemu tylko raz - ewentualne zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - bez ponownego upominania zobowiązanego (wyrok NSA z 8.07.2009 r., II FSK 316/08, LEX nr 544573; wyrok NSA z 8.07.2009 r., II FSK 618/08, LEX nr 512826, wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2019 r., III SA/Po 644/19, Lex numer 2738843, Wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2019 r., I SA/Ol 472/19, Lex numer 2731470, Wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r., VII SA/Wa 1739/16, Lex numer 2376750). Ponowne wystawienie tytułu wykonawczego nie pociąga za sobą konieczności ponownego upomnienia zobowiązanego (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2018).

Jak wynika również z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, postanowieniem z dnia [...] numer [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] w dniach: 18.05.2004 r. Nr [...], 09.06.2004 r. Nr [...], 22.06.2004 r. Nr [...], 30.07.2004 r. Nr [...], 16.09.2004 r. o numerach [...] i [...], 19.11.2004 r. Nr [...], 13.01.2005 r. Nr [...], 03.02.2005 r. o numerach [...] i [...], 18.03.2005 r. o numerach [...] i [...], z uwagi na uznanie, że w prowadzonym postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zatem w omawianej sprawie, jak słusznie wskazał wierzyciel, bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r. uległ zawieszeniu od dnia doręczenia upomnień do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, tj.:

• dla należności za luty 2004 r. od dnia 29.04.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za marzec 2004 r. od dnia 25.05.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za kwiecień 2004 r. od dnia 14.06.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za maj 2004 r. od dnia 29.06.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za czerwiec 2004 r. od dnia 31.08.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za lipiec 2004 r. od dnia 31.08.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za sierpień 2004 r. od dnia 05.10.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za wrzesień 2004 r. od dnia 13.12.2004 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za październik 2004 r. od dnia 18.01.2005 r. do dnia 15.01.2019 r.

• dla należności za listopad 2004 r. w kwocie 1040,50 zł od dnia 18.01.2005 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za listopad 2004 r. w kwocie 223,80 zł od dnia 09.02.2005 r. do dnia 15.01.2019 r.,

• dla należności za grudzień 2004 r. od dnia 09.02.2005 r. do dnia 15.01.2019 r. Wobec tego, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony do zakończenia postępowania egzekucyjnego, to nie mógł upłynąć i wywołać skutku niwelującego wymagalność należności publicznoprawnych w postaci wygaśnięcia zobowiązania na skutek upływu czasu. W związku z ujawnieniem nowego składnika majątku A. F. (świadczenie emerytalne) - zgodnie z art. 61 u.p.e.a. - należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r. mogły zatem zostać ponownie objęte postępowaniem egzekucyjnym, w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione w dniu 08.10.2019 r. o nr: od [...] do [...], [...] i [...], gdyż nie uległy przedawnieniu. Bez względu bowiem na to, czy termin przedawnienia wynosił 10 lat, czy od 1 stycznia 2012 r. wynosi 5 lat, to pozostawał w zawieszeniu od 29.04.2004 r./ 09.02.2005 r. do 15 stycznia 2019 roku. Skoro zatem termin ten nie upłynął, to formalnie organ egzekucyjny mógł podjąć kolejne czynności egzekucyjne, tj. wystawić w dniu 08.10.2019 r. tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 2004 r., tj. tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], [...] i [...], a następnie dokonać zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej zobowiązanego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Dochodzone należności nadal bowiem istnieją i są wymagalne, a nie zostały zaspokojone.

Wskazać także należy, że skuteczność czynności podejmowanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], umorzonego następnie postanowieniem z [...] nie miała wpływu na ocenę przedawnienia należności. Podnoszona przez stronę okoliczność, że postępowanie to było prowadzone przez kilkanaście lat, by następnie zostać umorzone w wyniku stwierdzenia, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, nie miała żadnego wpływu na fakt, iż termin ten nie uległ przedawnieniu. Słusznie stwierdził Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], że uwagi strony dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. Skarżący odnosi się bowiem do postępowania egzekucyjnego, które zostało już umorzone postanowieniem z dnia [...]. Niniejsze postępowanie dotyczy zaś zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 08.10.2019 r. o numerach od [...] do [...], [...] i [...]. Nie ma zatem podstaw, aby w rozpatrywanym obecnie postępowaniu podnosić kwestie związane z uprzednio prowadzoną wobec skarżącego egzekucją - już umorzoną.

Wskazać również należy, że z przepisu art. 33 § 1 u.p.e.a. wynika, iż zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Oznacza to m.in., że ich podstawą mogą tylko i wyłącznie okoliczności wymienione we wspomnianym art. 33 § 1 u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1469/10, Lex nr 1113607). Natomiast kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie. W ramach zarzutu naruszenia art. 33 § 1 u.p.e.a. nie mieści się rozpatrywanie kwestii związanych z podejmowanymi przez organ egzekucyjny czynnościami egzekucyjnymi i podnoszonych tym zakresie zarzutów strony, odnoszących się do naruszenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] ogólnych zasad postępowania w toku innego postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie stronie przysługiwały bowiem odrębne środki prawne.

Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono jako niezasadną.

R.T.