I OSK 281/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-12	
Data wpływu	2022-02-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Bogucka	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 592/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1990; art. 12b ust. 6 i 7; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 592/21 w sprawie ze skargi Ł. Ć. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu technicznego oraz nowych zbiorów danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 592/21 oddalił skargę Ł. Ć. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do operatu technicznego oraz nowych zbiorów danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania Ł. Ć., utrzymał w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oraz przekazanych nowych zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków, sporządzonych przez wykonawcę Ł. Ć., jako wynik pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia nr: [...], których celem było wznowienie znaków granicznych (wyznaczenie punktów granicznych) - ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w odniesieniu do działki oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...].

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 października 2021 r. wniósł skarżący, zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. i art. 12b ust. 6 i 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990) i w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń polegających na uniemożliwieniu stronie ustosunkowania się do wyników weryfikacji przed organem I instancji zawartych dopiero w decyzji Starosty Pińczowskiego z dnia 25 lutego 2021 r., co stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżącego uprawnień o charakterze gwarancyjnym wynikających z art. 12b ust. 6 i 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania i zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania;

II) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 12b ust. 8 p.g.i.k. polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń procedury polegających na wpierw uprzednim przekazywaniu wykonawcy błędnej informacji o dominującej praktyce rozpatrywania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, prezentowanej w piśmie Głównego Geodety Kraju z dnia 2 lutego 2021 r. oraz ostatecznej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 lipca 2015 r., zgodnie z których treścią nie jest dopuszczalne przeprowadzanie kilkukrotnej weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych a następnie odstąpieniu od takiej praktyki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wprowadzenia w błąd wykonawcę prac geodezyjnych, naruszyło elementarne zasady procedury administracyjnej, osłabiło zaufanie do organu i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia;

III) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 39 ust. 3, ust. 5 i załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń, polegających na powierzchownej i jednostronnej ocenie przeprowadzonych w sprawie dowodów, która doprowadziła do ustalenia jakoby skarżący nie załączył do złożonego protokołu analizy, o której mowa w § 39 ust. 3 ww. rozporządzenia, podczas gdy przesłane do organu I instancji pliki zawierały także i taką analizę, a nadto przez uznanie, że załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia wymaga załączenia załącznika do protokołu zawierającego "przeprowadzoną analizę" zamiast: "opisu przeprowadzonej analizy" (co wprost wynika z treści załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia) oraz uznania, że treść załącznika zawiera wpisy będące "wymogiem" dla wykonawcy, zamiast uznania, że wpisy te mają charakter przykładowy, co wprost wynika z treści § 39 ust. 5 ww. rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem;

IV) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 oraz w zw. z art. 1 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, w skutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń, sprowadzających się do milczącego pominięcia zgłoszonych przez skarżącego dowodów, we wszczętym i prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wskutek błędnego uznania, iż organ nie jest do tego zobowiązany albowiem w postępowaniu w niniejszej sprawie jedynie ma za zadanie zweryfikować wyniki zgłoszonych prac, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie przedłożył do akt sprawy kserokopię decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia 17 czerwca 2024 r., którą uchylona została decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2022 r. i umorzono postępowanie organu w przedmiocie wykorzystania materiałów geodezyjnych z zasobu bez wymaganej licencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na sposób i zakres sformułowanych zarzutów. Mianowicie kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczyła decyzji z dnia 29 kwietnia 2021 r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej w sprawie wznowienia znaków granicznych, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, z powodu stwierdzonych nieprawidłowości wynikających ze wskazanych przepisów dotyczących ewidencji gruntów.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania. Zarzuty sformułowane w pkt I, w pkt II, w pkt IV dotyczą naruszenia takich przepisów jak: art. 151 p.p.s.a., art. 12b ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art.10 § 1, art. 15, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1. Natomiast zarzut sformułowany w pkt III dotyczy naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z § 39 ust. 3, ust. 5 i załącznikiem nr 3 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zauważyć zatem należy, że sformułowane zarzuty dotyczą trybu postępowania w sprawie, której przedmiotem jest odmowa przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonanej pracy geodezyjnej. Wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują ogólne zasady postępowania dowodowego, zaś art. 12b ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje szczególny tryb postępowania w sprawie weryfikacji wykonanej pracy geodezyjnej i przepisy te mają również charakter przepisów postępowania. Natomiast przeprowadzana w tym trybie weryfikacja wykonanej pracy geodezyjnej dokonywana jest z punktu widzenia zgodności ze stosownymi przepisami materialnoprawnymi dotyczącymi ewidencji gruntów, właściwymi dla danego przedmiotu wykonanej pracy. Stąd też kwestionując stanowisko organu co do poprawności przeprowadzonej weryfikacji, wynikiem której jest treść protokołu weryfikacyjnego i wskazane w nim przepisy ewidencyjne, które zostały naruszone należałoby w zarzutach skargi kasacyjnej wskazać te przepisy jak również wskazać, czy naruszenie polega na błędnej wykładni tych przepisów, czy też na ich niewłaściwym zastosowaniu. Niewskazanie tego rodzaju naruszeń powoduje, że nie można się odnieść co do zasadności wskazanych w protokole weryfikacyjnym uchybień przepisów dotyczących ewidencji gruntów jakie stwierdzono w wykonanej pracy geodezyjnej, jak również do treści złożonego przez wykonawcę stanowiska. W takim przypadku pozostaje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego wykonanej pracy geodezyjnej nastąpiło z zachowaniem szczególnego trybu postępowania. Jak wskazano wyżej jedynie w zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt III wskazano na naruszenie § 39 ust. 3, ust. 5 i załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to jest jedyny przepis ewidencyjny, który został wskazany, przepis ten nie był powołany w protokole weryfikacyjnym natomiast został powołany w decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim wskazać należy na szczególny tryb weryfikacji wykonanej pracy geodezyjnej uregulowany w art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Mianowicie istotą postępowania administracyjnego oraz decyzji wydawanej w trybie art. 12b ust. 8 p.g.i.k. jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku pozytywnej weryfikacji przekazanych materiałów zostają one przyjęte do państwowego zasobu, natomiast weryfikacja negatywna powoduje uruchomienie procedury, o której mowa w art. 12b ust. 6 i nast. p.g.i.k. Zatem w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a). Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12b ust. 7b). W świetle powyższych przepisów, protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej. Protokół ten powinien być sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12d ust. 1 p.g.i.k., obowiązującym w dacie przeprowadzenia weryfikacji złożonej przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Powyższa procedura ma na celu umożliwienie geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu.

Podkreślić należy, że przepisy art. 12b ust. 1-8 p.g.i.k. mają niewątpliwie charakter gwarancyjny w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd w pełni podziela w tym względzie stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16 i z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2421/16. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej orzeczeniu, weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego czy szerzej błędne stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania - już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy - dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania nad wnioskiem o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych przez art. 12b ust. 6 i 7 p.g.i.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (vide np. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16; z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2982/19; z 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 883/21; z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1815/21; z 1 września 2023 r. sygn. akt I OSK 342/22; z 8 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2174/22). Można również stwierdzić, że treść protokołu weryfikacji z zasady wskazuje na sporny obszar zagadnień pomiędzy organem, a wykonawcą pracy geodezyjnej. Powyższe rozważania mogą prowadzić do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organy decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu zgłoszonych prac z powołaniem się wyłącznie na takie okoliczności, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji. Natomiast możliwa jest i taka sytuacja, w której organ wydaje decyzje o odmowie przyjęcie do zasobu wykonanej pracy geodezyjnej z powodu stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacyjnym, które nie zostały usunięte przez wykonawcę jak również nie zostały uwzględnione w tym zakresie uwagi wykonawcy, a nadto organ wskazuje na jeszcze dodatkową nieprawidłowość w wykonanej pracy geodezyjnej, która nie była objęta protokołem weryfikacyjnym. Oceniając taki stan rzeczy z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie przyjęcia prac do zasobu, stwierdzić należy, że mamy tutaj do czynienia w pewnym stopniu z naruszeniem przepisów dotyczących zasad postępowania w sprawie przyjęcia prac do zasobu. Równocześnie jednak stwierdzić należy, że w takich okolicznościach sprawy, naruszenie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy, albowiem to uchybienia w wykonanej pracy geodezyjnej wskazane w protokole weryfikacyjnym, do którego odniósł się wykonawca, a które nie zostały uwzględnione przez wykonawcę stanowią wystarczają podstawę do wydania decyzji o odmowie przyjęcia pracy do zasobu. Podkreślenia wymaga, że w świetle przepisów ustanawiających warunki pozytywnego wyniku weryfikacji, do odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu wystarczające jest wykazanie przez organ tylko jednego uchybienia lub nieprawidłowości. W takich okolicznościach sprawy wskazanie w decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu wykonanej pracy geodezyjnej dodatkowego uchybienia, które nie było objęte protokołem weryfikacyjnym nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem to uchybienia w wykonanej pracy geodezyjnej wskazane w protokole weryfikacji z dnia 29 stycznia 2021 r., do których odniósł się wykonawca w dniu 31 stycznia 2021 r., a które nie zostały uwzględnione stanowią wystarczająca podstawę do wydania decyzji o odmowie przyjęcia pracy do zasobu.

Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie każde naruszenie przepisów postępowania jest podstawą do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, a tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest wykazanie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Jeszcze raz podkreślić należy, że sformułowane zarzuty ograniczone zostały do przepisów postępowania, a z uwagi na przedmiot sprawy do trybu postępowania obowiązującego przy weryfikacji przedłożonej pracy, natomiast organ wydając decyzję o odmowie przyjęcia wykonanej pracy do zasobu, bada nie tylko czy tryb postępowania został zachowany, ale równocześnie bada czy wskazane w protokole weryfikacyjnym naruszenia i uchybienia przepisów ewidencyjnych właściwych dla przedmiotu wykonanej pracy, jest zasadne, a te nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe uwagi, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt I, II, IV są niezasadne.

Niezasadny jest również zarzut sformułowany w pkt III skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymagania określone w art.141 § 4 p.p.s.a., możliwa jest tym samym kontrola zaskarżonego wyroku. W zarzucie tym wskazano również na naruszenie § 39 ust. 3 i 5 i załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, która doprowadziła do ustalenia, że skarżący nie załączył do protokołu ustalenia przebiegu granic analizy, o której mowa w powołanym ust. 3.

Zgodnie z powołanym § 39 ust. 3 rozporządzenia, W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Jak wynika z powołanego przepisu ustalenie przebiegu granic w tym trybie wymaga między innymi przeprowadzenia analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informację mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

Z kolei zgodnie z § 39 ust. 5, Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia. Natomiast z wzoru protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w rubryce nr 11 zatytułowanej adnotacje wykonawcy i jego podpis w lp. 3 znajduje się następująca treść: "Opis przeprowadzonej analizy przedstawia załącznik nr do protokołu podpis wykonawcy". Z powołanego § 39 ust. 5 jednoznacznie wynika, że wzór protokołu ustalenia przebiegu granic zawarty w załączniku nr 3 ma charakter wiążący. W przypadku ustalania granicy w trybie przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawca ma między innymi obowiązek przeprowadzić analizę wszelkich dostępnych dokumentów, analiza ma stanowić załącznik do protokołu ustalania przebiegu granic, a w protokole ustalenia przebiegu granic należy zamieścić informację, że opis przeprowadzonej analizy przedstawia załącznik nr i podpis wykonawcy. Nietrafne jest stanowisko skarżącego, że wpis zawarty we wzorze protokołu nie stanowi wymogu dla wykonawcy, a ma tylko charakter przykładowy co ma wynikać wprost z § 39 ust. 5 rozporządzenia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zawarty w załączniku nr 3 wzór protokołu ustalenia przebiegu granic dziełek ewidencyjnych, ma zastosowanie we wszystkich przypadkach w których dochodzi do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wskazanych w § 39, a więc zarówno gdy ustalenie przebiegu granic następuje w trybie wskazanym w § 39 ust. 1, w trybie wskazanym w § 39 ust. 2 lub w trybie wskazanym w § 39 ust. 3, stąd też treść protokołu w zależności od sposobu (trybu) ustalenia przebiegu granic będzie różna. W każdym przypadku wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, aby możliwe było poddanie kontroli poczynionych ustaleń nie można poprzestać na samym wyniku ustaleń, ale niezbędne jest zbadanie czy zachowane zostały wymogi określone dla każdego z trybów w § 39 ust. 1 do ust. 3 rozporządzenia. W przypadku trybu określonego w § 39 ust. 3 jednym z wymogów jest przeprowadzenie analizy wszelkich dostępnych dokumentów, która stanowi podstawę ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych, mając na uwadze że w protokole utrwalany jest tylko wynik ustaleń, analiza będąca podstawą ich ustalenia powinna stanowić załącznik do protokołu, a informacja o takim załączniku powinna się znaleźć w protokole. Wymóg przedstawienia analizy jako załącznika do protokołu ustalenia granic związany jest z uzasadnieniem dla przyjęcia przez wykonawcę sposobu ustalenia przebiegu granic wskazanego w § 39 ust. 3 rozporządzenia. W konkluzji stwierdzić należy, że zawarte w § 39 ust. 5 rozporządzenia stwierdzenie, że wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia, nie może być interpretowane w sposób, który uniemożliwiałby prawidłowe poddanie kontroli sporządzonego protokołu, a w konsekwencji prawidłowości zastosowanego trybu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych uregulowanego w § 39 ust. 3 rozporządzenia.

Ma marginesie sprawy zauważyć należy, że analizowany wzór protokołu ustalenia przebiegu granic w przypadku gdy ustalenie przebiegu granic następuje na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, a więc w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia, a jeden z właścicieli reprezentowany jest przez pełnomocnika, stanowi, że pełnomocnictwo udzielone przez właściciela stanowi załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic. Można zatem zauważyć, że w trybach ustalania przebiegu granic wskazanych w § 39 ust. 1 i ust. 3, dla zachowania prawidłowości tych trybów szczególnie istotne są takie dokumenty jak: analiza dostępnych dokumentów (ust. 3), pełnomocnictwo (ust. 1), stąd też dokumenty te stanowią załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic. Organy prawidłowo ustaliły, że wykonawca nie dołączył do protokołu wymaganej analizy. Zaś sprawozdanie techniczne jest integralną częścią opracowania, a nie załącznikiem do protokołu. Celem przedstawienia w sprawozdaniu technicznym analizy materiałów zasobu było wykazanie zasadności ustalenia granic w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zatem, że został spełniony warunek określony w § 37 ust. 1 rozporządzenia. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że wykonawca udokumentował brak wiarygodności materiałów geodezyjnych znajdujących się w zasobie, jak również ich niedokładności, a tym samym uzasadnił możliwość podjęcia ustalenia przebiegu granic w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast wymóg przedstawienia analizy jako załącznika do protokołu ustalenia granic związany jest z uzasadnieniem przyjętego przez wykonawcę trybu ustalenia granic wskazanego w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wymóg przedstawienia analizy jako załącznika do protokołu ustalenia granic związany jest z uzasadnieniem dla przyjęcia przez wykonawcę przebiegu granicy w sposób wykazany w opracowaniu. Z uwagi na powyższe, analiza opisana w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest tożsama z analizą wiarygodności materiałów. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt III a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i § 39 ust. 3 i ust. 5 oraz załącznika nr 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest zasadny.

Mając zatem na uwadze, zakres zarzutów skargi kasacyjnej i wskazane wyżej uwagi, skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.