Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowa "K." w W. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firmie Handlowej K. w W. pozwolenia na budowę budynku zakładu związanego z przetwarzaniem odpadowej stłuczki szklanej oraz stłuczki szklanej, przeciwpożarowego zbiornika wodnego naziemnego o poj. 440 m3 wraz

z zagospodarowaniem terenu na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] położonej w zabudowie produkcyjnej w obrębie ewid. B., jednostce ewid. B.

Odwołanie od tej decyzji złożył R. M. zarzucając naruszenie

art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie złożenie uwag i wniosków co do zebranych dowodów w sprawie oraz naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę Inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem, ewentualnie

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda P. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 472/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi R. M., uchylił ww. postanowienie Wojewody.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], Wojewoda P. – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – uchylił w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty nie może pozostać

w obrocie prawnym i to nie ze względu na zarzuty odwołania. Organ dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zauważony do wyjaśnienia zakres sprawy jest zaś na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności.

Wojewoda wskazał, że wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę został złożony przez firmę (Firma Handlowa K.) i podpisany przez pełnomocnika – Pana K. S. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że to wobec firmy prowadzonej przez osobę fizyczną było prowadzone postępowanie przez Starostę. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji wskazał bowiem jako wnioskodawcę "Firmę Handlową K.". Z akt sprawy wynika również, że Starosta w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. wyraźnie określił adresata (Firma Handlowa K.), któremu zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody, jeżeli we wniosku wpisano wnioskodawcę poprzez określenie nazwy jednoosobowego przedsiębiorstwa prowadzonego przez konkretną osobę, to tego rodzaju przedsiębiorstwo nie ma podmiotowości na gruncie art. 28

i 29 k.p.a. Przymiotu strony postępowania nie może mieć przedsiębiorstwo prowadzone przez daną osobę w formie jednoosobowej działalności gospodarczej. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w stosunku do strony, tj. podmiotu dysponującego interesem prawnym. Jeżeli podmiotu takiego nie ma (np. nie posiada on zdolności prawnej, tak jak w rozpatrywanym przypadku),

to postępowanie jak i samą decyzję należy uznać za nieistniejące. Wydanie decyzji

w takim przypadku stanowi rażące naruszenie prawa.

Wojewoda stwierdził zatem, że adresatem decyzji nie może być firma, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą. Jeżeli wniosek sformułowano poprzez wskazanie jedynie firmy, której oznaczenie nie określa imienia i nazwiska osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, organ musi zweryfikować, jaki jest status inwestora. Jeżeli wskazana firma określa imię

i nazwisko, a wniosek zawiera podpis tej osoby, w decyzji jako adresata należy wskazać i tak tę konkretną osobę fizyczną, można ewentualnie dodać człon "prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...)". Nie ulega wątpliwości, że decyzję w takim przypadku można skierować jedynie do osoby fizycznej.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że Starosta zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę omawianej inwestycji "Firmie Handlowej K.", a więc podmiotowi nie posiadającemu osobowości i zdolności prawnej, rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa.

Wojewoda uznał ponadto, że doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż Starosta powinien wyjaśnić osobie występującej z wnioskiem, że działalność gospodarcza prowadzona przez osobę fizyczną nie ma osobowości prawnej i zdolności prawnej oraz wskazać na możliwą zmianę oznaczenia podmiotu występującego z wnioskiem.

Stwierdzając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i przekracza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy zastosował kasacyjny tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Za przedwczesne uznał jednocześnie ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów odwołania.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się A. Z. Działający w jego imieniu pełnomocnik, w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione w okolicznościach sprawy zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

W ocenie autora sprzeciwu, nieprecyzyjne określenie strony, przy możliwości jej identyfikacji, nie stanowi skierowania decyzji do pomiotu nie posiadającego osobowości i zdolności prawnej.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. W aktualnym stanie prawnym decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe potwierdza orzecznictwo, w którym akcentuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu powinna zatem sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej

z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Kontrolując taką decyzję sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w analizowanym przypadku sprzeciwem sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie słuszność ma organ wskazując, że nie można przyznać przymiotu strony postępowania administracyjnego przedsiębiorstwu prowadzonemu przez osobę fizyczną w formie jednoosobowej działalności gospodarczej. Rację ma też organ, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w stosunku do strony, tj. podmiotu dysponującego interesem prawnym. Decyzja administracyjnym jest bowiem aktem kształtującym prawa i obowiązki strony postępowania, dlatego jej adresatem nie może być żaden inny podmiot.

Wojewoda uwypukla także, że decyzję w takim przypadku należy skierować do osoby fizycznej. Pomija jednak, że o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony (art. 107

§ 1 pkt 3 k.p.a.), przy czym błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji. To, czy strona zostanie prawidłowo oznaczona w nagłówku decyzji, czy też w jej dalszej treści, nie jest istotne. Decydujące jest to, komu - według treści decyzji - organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z decyzji wynika zamiar ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek

z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. został spełniony i brak jest podstaw do stwierdzenia,

że nastąpiła sytuacja rażącego naruszenia prawa, czy też skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W doktrynie wskazuje się, że skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2019c, s. 1084). Zgodnie z wyrokiem NSA z 19.01.2007 r., I OSK 350/06, LEX nr 291195, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw

do stosowania sankcji nieważności decyzji (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156).

Sąd nie przeczy, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji wskazał jako wnioskodawcę "Firmę Handlową K.". Poza tym nie ulega wątpliwości, że w sentencji/nagłówku zakwestionowanej przez Wojewodę decyzji Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Firmie Handlowej K. w W. Również we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano jako inwestora Firmę Handlową K.

Powyższe okoliczności doprowadziły organ odwoławczy do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana podmiotowi nie posiadającemu osobowości i zdolności prawnej - "Firmie Handlowej K.".

W swej ocenie Wojewoda pominął jednak inne okoliczności, które w ocenie sądu nakazują zakwestionować zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Otóż we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano wprawdzie jako inwestora Firmę Handlową K., a wniosek ten podpisał pełnomocnik K. S. Tyle, że pełnomocnictwa nie udzielił firma, tylko A. Z. prowadzący działalność gospodarczą pn. Firma Handlowa K. Poza tym z załącznika do tego wniosku "Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" wynika, że inwestorem jest osoba fizyczna (vide wypełniona rubryka z oznaczeniem dokumentu tożsamości). Ze znajdujących się w aktach wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działek objętych inwestycją jest A. Z. Wreszcie na wstępie uzasadnienia kontrolowanej w trybie odwoławczym decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. Starosta, relacjonując przebieg postępowania wskazał, że "Pan K. S. pełnomocnik Inwestora: A. Z. prowadzącego Firmę Handlową K. (...) wystąpił w dniu 2020-12-[...] z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę (...). (...) Do wniosku Inwestor dołączył dokumenty (...)".

O ile zatem w nagłówku decyzji nieprawidłowo oznaczono adresata przyznanego uprawnienia, to w świetle wymienionych wyżej okoliczności, nie musi to oznaczać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Z całokształtu akt przedstawionych sądowi nie wynika, aby postępowanie było prowadzone wobec jednostki, która nie jest stroną w sprawie. Organ odwoławczy w ramach przysługujących mu kompetencji mógł zaś ocenić tę okoliczność nie naruszając zasady dwuinstancyjności. Zwłaszcza, że sam wskazuje na str. 6 decyzji, iż jeżeli wniosek sformułowano poprzez wskazanie jedynie firmy, której oznaczenie nie określa imienia i nazwiska osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, organ musi zweryfikować, jaki jest status inwestora. W analizowanym przypadku wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i nagłówek decyzji Starosty wskazuje natomiast firmę oraz z imienia i nazwiska osobę fizyczną – A. Z. Nie ma zatem potrzeby weryfikowania statusu inwestora. W takim przypadku trudno jest mówić, że decyzja nie została skierowania do osoby fizycznej, podczas gdy z akt wynika, że Starosta za inwestora uważał A. Z.

Na uwadze trzeba mieć przy tym, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego (Wojewoda wprost w swej decyzji wskazuje, że Starosta rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa) oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne

i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

O ile zatem mogło dojść do naruszenia prawa, to rzeczą organu odwoławczego było wyjaśnić i ustalić na podstawie całego zebranego w aktach materiału (a nie jedynie wybiórczo), czy rzeczywiście przyjęło ono charakter dający podstawy do uznania je za rażące, czy też doszło do "zwykłego" naruszenia i jaki był jego wpływ na wynik sprawy. Nie każda bowiem wada decyzji musi prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Słusznie wywodzi autor sprzeciwu, że nieprecyzyjne określenie strony, przy możliwości jej identyfikacji, nie stanowi skierowania decyzji do pomiotu nie posiadającego osobowości i zdolności prawnej.

Na marginesie sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję Wojewody, który choć w decyzji zawarł instruktaż jak prawidłowo oznaczać stronę w sytuacji, gdy osoba fizyczna prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, to sporządzając postanowienie zobowiązujące do przedłożenia dokumentu skierował je do "Inwestora – Firmy Handlowej K." (k. 78). Również w zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że otrzymuje ją m.in. Firma Handlowej K.

W związku z powyższym sąd za zasadny uznał zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione w okolicznościach sprawy zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151a § 1

w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw.

z art. 205 § 2 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Stosownie do treści art. 151a § 3 p.p.s.a., od niniejszego wyroku nie przysługuje środek odwoławczy.