II SA/Gl 91/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-13	
Data wpływu	2019-02-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Andrzej Matan /przewodniczący/
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1356/20
I OZ 946/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2204; 124b; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę	
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), orzekł:

I. Zobowiązać Z. W. do udostępnienia "A" Sp. z o.o. w M. działki ozn. nr 1 o pow. 0,2688 ha położonej w obrębie M., gmina M., w celu przeprowadzenia czynności związanych z odbiorem pogwarancyjnym zadania inwestycyjnego pn. "Modernizacja kolektora kanalizacji sanitarnej A5 DN 600 mm wraz ze studniami kanalizacyjnymi na terenie miejscowości M.";

II. Udostępnić nieruchomość, o której mowa w pkt. I na rzecz "A" Sp. z o.o. w M. na okres od dnia 2 października 2018 r. do dnia 4 października 2018 r.;

III. Udostępnieniu podlega cała nieruchomość, o której mowa w pkt. I oznaczona na mapie ewidencyjnej, stanowiącej integralną część decyzji kolorem żółtym, niezbędna do wykonania czynności polegających na oględzinach zewnętrznych kanału, odkryciu włazu na studzienkach rewizyjnych i oględzinach tych studni, oraz w przypadku, gdy podczas kontroli zostanie stwierdzona konieczność ich naprawy uszczelnienie wnętrza studni, usunięcie ewentualnych usterek;

IV. Zobowiązać "A" Sp. z o.o. w M. do:

1) przywrócenia nieruchomości opisanej w pkt. I niniejszej decyzji do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu czynności, o których mowa w pkt. III. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie powodować nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n.;

2) uzgodnienia w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin określony w pkt. II z właścicielem nieruchomości, wysokości odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz za szkody powstałe w skutek czynności o których mowa w pkt III;

3) zawiadomienia organu wydającego niniejszą decyzję o wykonaniu obowiązków określonych w pkt. IV podpunkt 1-2;

V. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu podano m. in., że przez ww. działkę przebiega czynna kanalizacja sanitarna. Na linii kanalizacji znajduje się 5 studzienek rewizyjnych. Udostępnienie nieruchomości jest niezbędne z uwagi na konieczność przeprowadzenia czynności związanych z odbiorem pogwarancyjnym zadania inwestycyjnego. W ocenie organu została spełniona przesłanka "właściwego celu", gdyż czynności, które zamierza wykonać wnioskodawca stanowią czynności konserwacyjno-remontowe, warunkujące zastosowanie przepisu art. 124b u.g.n. Zapewnią one prawidłowe działanie urządzeń kanalizacyjnych, zapewnią prawidłowe odprowadzanie ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także należytą jakość odprowadzanych ścieków. Z akt sprawy, tj. z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że właściciel nie wyraził zgody na udostępnienie Inwestorowi przedmiotowej działki. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że między stronami nie doszło do porozumienia w kwestii udostępnienia przedmiotowej działki. W niniejszemu postępowaniu nie podlega badaniu kwestia legalności sieci. Straty, które poniósł Z. W. w wyniku remontu w 2014 r. nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. W., zaskarżając ją w całości. Podał m. in., że decyzja narusza zasady współżycia społecznego oraz konstytucyjne prawa (artykuł 21 Konstytucji RP). Administracja Starostwa poprzez swoje działanie chce udostępnić teren jego własności przestępcom, którzy potwierdzili nieprawdę w dokumentach odbioru prac wykonanych na jego działce przez spółkę, która nie zakończyła prac, a protokół odbioru został podpisany. Aby ukryć swoje nieprawidłowości chcą wejść na ten teren i wykonać prace, których nie wykonali, a otrzymali wynagrodzenie.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a.

1) uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji, określający termin udostępnienia ww. nieruchomości i w tym zakresie orzekł o jej udostępnieniu na rzecz Spółki z o.o. "A" z siedzibą w M. w terminie 19 - 21 lutego 2019 r., w celu przeprowadzenia czynności związanych z odbiorem pogwarancyjnym zadania inwestycyjnego pn. "Modernizacja kolektora kanalizacji sanitarnej A5 DN 600 mm wraz ze studniami kanalizacyjnymi na terenie miejscowości M.";

2) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że wymogi przepisu art. 124b u.g.n. zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Potrzeba wykonania planowanych prac spowodowana jest obowiązkiem zapewnienia należytego funkcjonowania całości instalacji sanitarno-kanalizacyjnej. Infrastruktura liniowa, jaką w tym przypadku jest kanalizacja sanitarna, składa się z szeregu elementów i urządzeń, których właściwe funkcjonowanie musi zostać zagwarantowane przez podmiot zarządzający. Organ wydający decyzję nie był przy tym uprawniony do badania motywów, z powodu których nie doszło do wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. W., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzja pomaga firmom (urzędnikom miasta M.), którzy wyrządzili szkody na jego terenie. Żaden normalny człowiek nie wpuści na swoją nieruchomość firmy, która nie naprawiła szkody, którą wyrządziła podczas poprzedniej bytności na jego terenie. Nie dopełniono obowiązków wynikających z umowy zawartej z wykonawcą uszczelniającym kanał na jego posesji. Podpisano odbiór prac bez uporządkowania terenu przez Wykonawcę na jego działkach, do czego zobowiązywała ich umowa. Odbiór końcowy robót powinien być wykonany zgodnie z specyfikacją techniczną wykonania i odbioru robót. Nie zostało to wykonane, a pomimo tego protokół został podpisany i pieniądze wypłacone. Teraz chcą siłą wejść na jego teren, aby ukryć swoje błędy i nieprawidłowości. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego oraz spowodowanie naprawienia jego szkody.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W świetle art. 124b ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Według ust. 2 decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. W świetle ust. 3 obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Art. 124b ust. 4 u.g.n. stanowi, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.

Niewątpliwie konstrukcja zawarta w art. 124b u.g.n. stanowi przejaw ograniczenia prawa własności, co dotyczy materii uregulowanej w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26, zauważa, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). Normy administracyjnoprawne zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego, w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, itd. Zawiera je także u.g.n.

Art. 124 i 124b u.g.n. mają w tym zakresie specyficzny charakter, dotyczą bowiem sposobu rozstrzygania kolizji interesów i uprawnień dwóch różnych podmiotów: 1) właściciela nieruchomości (ewentualnie użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe) oraz 2) podmiotu, który wykonuje określone uprawnienia i obowiązki w stosunku do rzeczy określonych w tym przepisie, będących przedmiotem odrębnej własności, aniżeli własność gruntu. Relacje te podlegają zatem, co do zasady, unormowaniu w pierwszej kolejności przez same strony, które wykonują wobec rzeczy określone prawa. Czynią to w ramach stosunków cywilnych, a więc w ramach prawa prywatnego. Ingerencja starosty dotyczy jedynie sytuacji, kiedy podmioty te we własnym zakresie nie są w stanie dojść do porozumienia. Nie zmienia to faktu, że relacje te winny być w pierwszej kolejności rozstrzygane przez samych zainteresowanych, a dopiero w ostateczności przez ingerencję starosty.

To z kolei nie pozwala na automatyczne przenoszenie definicji z Prawa budowlanego, w tym definicji remontu, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej. Świadczy o tym dodatkowo treść art. 6 pkt 2 u.g.n., wg którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń." Mowa jest tu o "budowie i utrzymaniu", co świadczy o tym, że "remont" w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. mieściłby się w ogólniejszym pojęciu "utrzymania", podobnie, jak "konserwacja", czy "usuwanie awarii". Wskazuje to na stworzenie przez ustawodawcę odmiennej w części siatki pojęciowej na gruncie u.g.n. oraz w Prawie budowlanym.

Zgodzić się należy z ustaleniami organów, że przez sporną działkę przebiega czynna kanalizacja sanitarna. Na linii kanalizacyjnej znajdują się studzienki rewizyjne. Udostępnienie nieruchomości było niezbędne z uwagi na konieczność przeprowadzenia czynności związanych z odbiorem pogwarancyjnym zadania inwestycyjnego. Czynności, które zamierzał wykonać wnioskodawca stanowią czynności konserwacyjno-remontowe, warunkujące zastosowanie przepisu art. 124b u.g.n. Zapewnią one prawidłowe działanie urządzeń kanalizacyjnych oraz prawidłowe odprowadzanie ścieków w sposób ciągły i niezawodny.

Już z samej skargi wynika, że właściciel nie wyrażał zgody na udostępnienie inwestorowi przedmiotowej działki. Między stronami nie doszło więc do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości.

W niniejszemu postępowaniu nie podlega badaniu kwestia legalności sieci (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2017 r., II SA/Gl 1283/16). Z kolei straty, które miał ponieść skarżący w 2014 r. nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Kwestie dawnych rozliczeń nie mogą tu być przedmiotem postępowania. Skarżący jeśli uważa, że należy mu się jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu wadliwego zrealizowania innych inwestycji, ma różne możliwości prawne, by dochodzić swoich roszczeń. Drogę sądową ma otwartą, jednak nie w niniejszym postępowaniu, które dotyczy zupełnie innej inwestycji. Dopiero po jej zrealizowaniu możliwe jest ustalenie adekwatnej kwoty odszkodowania dla skarżącego, co przewidziano w ww. decyzjach.

Z kolei jeśli skarżący uważa, że w przeszłości dopuszczono się jakiegoś czynu niedozwolonego na jego szkodę, np. przestępstwa, to miał możliwość powiadomienia o tym organów ścigania. Nie leży w kompetencji organów administracyjnych, bądź Sądu Administracyjnego prowadzenie ustaleń za Policję i Prokuraturę.

Niniejsza sprawa nie może służyć załatwianiu niejako "przy okazji" wszystkich innych spraw, które – zdaniem Skarżącego – winny być załatwione i rozliczone.

Nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a., 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 21, 64 Konstytucji RP, 124b u.g.n., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.