Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Władysław Kulon, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy publicznego placu zabaw I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 (słownie: jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w G. (dalej PINB), działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy wykonanej na podstawie zgłoszenia Gminy G., publicznego placu zabaw w G. przy ul. S. na działce nr [...], obręb 0009 [...].

Z akt wynika, że w związku z przekazanym przez Starostę G. wystąpieniem Z. K. z dnia 3 listopada 2016 r. o sprawdzenie legalności budowy placu zabaw dla dzieci w rejonie ul.S. w G., PINB w dniu 16 listopada 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy publicznego placu zabaw, na działce nr [...], przez Gminę G.. W dniu 18 listopada 2016 r. Z. K. – jako przedstawiciel "mieszkańców obrębu [...]", wystąpił do PINB o wstrzymanie realizacji inwestycji ze względu na naruszenie § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2015 r., poz. 1422), gdyż odległość placu zabaw od linii ulicy S. wynosi 4,3 m a od ul. T. 6 m. W toku postępowania PINB przeprowadził oględziny z udziałem przedstawiciela inwestora – Gminy G. oraz Z. K..

Umarzając opisane wyżej postępowanie PINB wskazał, że według ustaleń z oględzin, sporny plac zabaw zrealizowany został na części działki nr [...]. Teren placu wysypany jest piaskiem i ogrodzony ażurowymi panelami stalowymi o wysokości 120 cm na słupkach stalowych. Na terenie placu zabaw znajdują się: równoważnia, 2 huśtawki sprężynowe, huśtawka równoważnia, piaskownica, zjeżdżalnia, 4 ławki i 2 kosze na odpady. Organ ustalił, że odległość krawędzi jezdni ul. S. do ogrodzenia palcu zabaw, wynosi 4,45 m; odległość ogrodzenia placu zabaw (mierzona przy furtce wejściowej) do chodnika przy ul. T. wynosi 6,05 m a do krawędzi jezdni 8,43m. Odległości od strony wschodniej są mniejsze i wynoszą odpowiednio: 5,95 m i 8,25 m. W protokole z oględzin odnotowano oświadczenia Z. K., że najmniejsza odległość ogrodzenia od ul. T. wynosi 7,40 m.

Na podstawie uzyskanych dokumentów, PINB stwierdził, że w dniu [...] r. Starosta G. wydał zaświadczenie z którego wynika, że przedmiotowy plac zabawy wykonany został na podstawie zgłoszenia z dnia 21 września 2016 r. "budowy obiektów małej architektury" przy ul. S. dokonanego zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 Prawa budowlanego. Wobec tego zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Do zaświadczenia załączony został "projekt zagospodarowania terenu obiektów małej architektury w ramach projektu budowa kompleksu wypoczynkowo-rekreacyjnego poprzez stworzenie placu zabaw dla osiedla [...] oraz okolicznych ulic", wraz z oświadczeniem architekta, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji uznał, że przedmiotowa budowa obiektów małej architektury w miejscu publicznym, wymaga zgłoszenia. Wymóg ten został spełniony. Inwestor mógł zaś przystąpić do budowy, gdyż organ nie wniósł sprzeciwu. Wykonane dotychczas roboty – ogrodzenie części działki, utwardzenie części terenu z warstwy piasku i ustawienie urządzeń zabawowych i ławek – zgodne jest z projektem i zgłoszeniem. Zdaniem organu, wykonane roboty nie naruszają przepisów Prawa budowalnego, jak też przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – tym samym brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przy realizacji inwestycji art. 40 ust. 3 rozporządzenia ze względu na nie zachowanie wymaganych tym przepisem odległości, organ stwierdził, że wymóg utrzymania 10 metrowej odległości placów i urządzeń od linii rozgraniczających ulicę oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, odnosi się do tylko do placów zabaw w zabudowie wielorodzinnej. Wynika to z tego, że ust. 3 tego przepisu odwołuje się do jego ust. 1. Przedmiotowy plac zabaw nie znajduje się w zespole budynków wielorodzinnych (którego to dotyczy ust. 1).Tym samym – zdaniem organu - inwestor nie naruszył przepisu określającego ww. odległości. Za ul. S. znajduje się jedynie zespół kilku budynków jednorodzinnych. Według PINB ogrodzenie placu zabaw oddalone jest o około 18,45 m od najbliższego domu jednorodzinnego przy ul S. 16.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K. – podpisując się jako przedstawiciel mieszkańców. Zarzucił organowi wadliwą interpretację § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez przyjęcie, że w zakresie odległości znajduje on zastosowanie jedynie do zespołu budynków wielorodzinnych podczas, gdy przepis ten ma zastosowanie zarówno do zabudowy wielorodzinnej jak i jednorodzinnej. Dotyczy bowiem rodzaju placu zabaw a nie rodzaju zabudowy. Na potwierdzenie tego stanowiska odwołujący się przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W. (dalej DWINB) nie uwzględnił powyższego odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r, nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro zachowana została procedura zgłoszenia, to nie jest celowe prowadzenie postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Nadto, przeprowadzone oględziny potwierdzają prawidłowość i zgodność z prawem przedmiotowych robót.

Zdaniem organu II instancji, budowa objętego postępowaniem publicznego placu zabaw nie narusza § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze względy wykładni systemowej, jak też racjonalność prawodawcy, organ uznał, że wskazane w tym przepisie parametry odległościowe mają zastosowanie tylko i wyłącznie do tych placów zabaw i urządzeń które zostały wymienione w ust. 1 a nie placów zabaw, jako takich ogólnie. Komentowany przepis ust. 3 § 40 omawianego rozporządzenia dotyczy, według organu, tych placów zabaw, które położone są w zespołach budynków wielorodzinnych objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie omawiany przepis nie znajduje zastosowania do spornej inwestycji. Dodatkowo DWINB wskazał, że nawet gdyby przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to i tak możliwym byłoby uzyskanie przez inwestora odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ustawy – Prawo budowlane.

Nie godząc się z powyższą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. K., zarzucając DWINB naruszenie § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane oraz art. art. 7 i art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się, przede wszystkim, ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sam fakt dokonania zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego powoduje niecelowość prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do zbadania zgodności tych robót z obowiązującym przepisami – w tym techniczno-budowlanymi - co wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Określając zakres przedmiotowy tego przepisu, ustawodawca nie ograniczył się bowiem tylko do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem ale odniósł się do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Skarżący, odwołując się do uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r. II OPS 1/16 stwierdził, że skoro w według tej uchwały, przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego mogą być stosowane do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, to - w jego ocenie - tym bardziej, mogą być stosowane także do robót budowlanych które zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie.

Z tych też przyczyn, organ II instancji powinien był uwzględnić, że zgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość placów i urządzeń o których mowa w ust. 1 od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi lub miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m.

Skarżący zakwestionował także interpretację powyższego przepisu przedstawioną przez organy obu instancji, przywołując wykładnię celowością zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r, sygn.akt II OSK 2472/11. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że celem wprowadzenia przepisów nakazujących oddalenie placów zabaw od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi była ochrona przed hałasem. Zdaniem NSA: "brak racjonalnego uzasadnienia dla zastosowania tych przepisów wyłącznie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach wchodzących w skład zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę a nie stosowania ich w przypadku pojedynczych budynków wielorodzinnych, czy też zespołu budynków wielorodzinnych, który nie był objęty jednym pozwoleniem na budowę". Wskazując na powyższy pogląd, autor skargi stwierdził, że "analogicznie – zważywszy na ratio legis tego przepisu – brak podstaw do przyjęcia, że ma on zastosowanie tylko w przypadku usytuowania placu zabaw w zespole budynków wielorodzinnych a nie miałby on zastosowania w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej". Wywodził także, że celem tego przepisu jest nie tylko ochrona przed hałasem ale także zapewnienia bezpieczeństwa dzieci korzystających z placu zabaw ze względu na odległość od linii rozgraniczających ulicę. Nie sposób przyjąć (jak wynikałby to ze stanowiska organu odwoławczego), że dzieci korzystające z placów zabaw w zabudowie jednorodzinnej są narażone na mniejsze niebezpieczeństwo wynikające z odległości od ulic, niż w przypadku placów zabaw w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.

Zdaniem strony skarżącej, całkowicie nieuprawnione jest także odwoływanie się przez organ II instancji do hipotetycznej możliwości uzyskania zgody na odstępstwa od warunków technicznych na podstawie art. 9 Prawa budowlanego, skoro organ nie wezwał nawet inwestora do przedłożenia takiej zgody.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze względu na podniesione w niej zarzuty.

Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w ramach regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a. Co ważne, przepis art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn.akt II SA/Po 900/16 – dostępny, jak i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Niemniej, w niniejszej sprawie organ odwoławczy odstąpił od takich ustaleń, tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art.127, art. 138 k.p.a., co bezsprzecznie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie w powyższym zakresie obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do meritum, przypomnieć trzeba, że jak potwierdzają zgromadzone akta administracyjne kontrolowane postępowanie wszczęte zostało z urzędu, w konsekwencji czego, organ sam określił przedmiot postępowania jako sprawę budowy publicznego placu zabaw. Skoro przedmiotowe postępowanie prowadzonego przez organ nadzoru budowalnego zostało wszczęte z urzędu, zaś przedstawione przez skarżącego żądanie wszczęcia takiego postępowania było jedynie sygnałem (informacją), to niewątpliwie nie miało wpływu na zakres wszczętego z urzędu postępowania. Organy nadzoru budowlanego z mocy prawa powołane są bowiem do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, uprawnione są tym samym do wszczęcia z urzędu postępowań administracyjnych zmierzających do osiągnięcia stawianego im przez prawo budowlane celu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że pisma, wnioski, prośby od obywateli w sprawach dotyczących realizacji obiektów budowlanych w aspekcie zgodności z prawem budowlanym mogą jako źródło informacji stanowić impuls do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2010 r., sygn.akt II OSK 1904/09; z dnia 14 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2238/10; z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2335/10). Organ nadzoru budowlanego ma wręcz obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i podjąć działania w granicach swoich kompetencji. Oznacza to również weryfikację legitymacji podmiotów, w tym podmiotów kwestionujących wydane w toku prowadzonego z urzędu postępowania rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie po złożeniu przez skarżącego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. organ odwoławczy nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony prowadzonego z urzędu postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych wywieść można, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, co za tym o statusie tej strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W świetle art. 28 k.p.a. przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn.akt III SA 1876/99; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn.akt II SA/Ol 77/17; w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., sygn.akt II SA/Po 906/16).

O istnieniu interesu prawnego decyduje istnienie przepisu prawa administracyjnego na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, zawartymi w przepisach szczególnych.

W wyniku podjętych czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że sporne obiekty stanowiące plac zabaw, wybudowane zostały na podstawie zgłoszenia co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Ustalenia w powyższym zakresie nie zwalniały organu II instancji od weryfikacji przymiotu skarżącego jako strony postępowania w tej konkretnej indywidualnej sprawie, co za tym idzie, badania legitymacji do wystąpienia przez niego z odwołaniem. Należy podkreślić, że nie daje uprawnienia do występowania w sprawie posiadanie interesu faktycznego.

Organ II instancji zaniechał zbadania interesu prawnego skarżącego. Zarówno w aktach jak i w uzasadnieniu decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się DWINB z jakich względów skarżącemu przyznano przymiot strony postępowania. Z niepotwierdzonych danych geodezyjnych (wydruk "Informacja o działce") wynika, że skarżący jest współwłaścicielem zabudowanej działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] przy ul. S. [...] w G.. Działka ta znajduje się po przeciwnej stronie ul. S. na wprost działki nr [...] (która sąsiaduje z działką inwestycji nr [...]). W piśmie z dnia 3 listopada 2016 r. skarżący " w i imieniu mieszkańców" wnosił do organu o sprawdzenie legalności placu zabaw pod względem zachowania odległości o których mowa w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie; bezpieczeństwa dzieci i kierowców; uciążliwości życia mieszkańców sąsiadujących z placem zabaw; wycinki starego drzewostanu i likwidacji bariery ochronnej przed zanieczyszczeniem i hałasem od torów kolejowych oraz spadkiem wartości nieruchomości. Analiza żądania zawartego w ww. piśmie wskazuje, że - o ile skarżący działał również w imieniu własnym (co nie zostało jednak przez organy wyjaśnione) - to swój interes prawny wiąże z własnością nieruchomości i immisjami na jakie jest ona narażona w związku z lokalizacją na działce geodezyjnej nr [...] placu zabaw dla dzieci. W szczególności wskazuje na to, podnoszony przez niego zarzut naruszenia odległości określonych w § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia w kontekście odziaływania placu zabaw i usytuowania okien jego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie tego placu.

Z akt sprawy nie wynika jednak aby organ odwoławczy oceniał powyższą kwestię w kontekście interesu prawnego skarżącego. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodów nie sposób ustalić jaka jest odległość okien budynku skarżącego od placu zabaw i urządzeń. Organy podają tylko odległość od ogrodzenia placu zabaw do "najbliższego domku przy ul. S. [...]" która wynosi 18,45 m. Brak natomiast informacji na temat odległości od okien budynku skarżącego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego który zauważa, że w § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia nie użyto sformułowania dającego podstawę do tego, aby odległości tam podane mierzyć od ogrodzenia placu zabaw. W § 40 ust. 3 rozporządzenia mowa jest bowiem o odległościach od placu zabaw i urządzeń, a wyrażenia te pozostają w koniunkcji. Omawiany przepis określa zatem minimalną odległość od okien budynku do zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw, a nie od ogrodzenia tego placu (tak NSA w wyroku z dnia 7 października 2015 r. sygn.akt II OSK 306/14). W aktach sprawy brak jest danych na temat tak mierzonych odległości. Organ I instancji wszelkie pomiary dokonuje od ogrodzenia placu zabaw.

W konsekwencji przyjąć trzeba, że nie zostało ustalone, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego a tym samym na przysługujące mu uprawnienia związane z prawem własności – także w kontekście podnoszonego przez niego zarzutu naruszenia wskazanych w § 40 ust. 3 rozporządzenia odległości.

W badanej sprawie uprawniony jest więc wniosek, że organ odwoławczy nie podjął się wyjaśnienia i ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą (wskazaną) normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną odwołującego się. Organ w żadnym zakresie nie ocenił, czy akt stosowania takiej normy prawnej może mieć wpływ na jego sytuację prawną. W rezultacie rozstrzygnięcie odwoławcze zostało podjęte bez koniecznych ustaleń w powyższym zakresie.

Zaznaczyć przy tym należy, że przymiotu strony postępowania nie sposób wywodzić jedynie z faktu doręczenia danemu podmiotowi rozstrzygnięcia w sprawie - doręczenie nie czyni bowiem tegoż podmiotu stroną postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn.akt II SA/Ol 1212/14). Niewątpliwie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu, ale okoliczność ta w żadnym razie nie zwalniała organu odwoławczego od podjęcia działań mających umocowanie w art. 134 w związku z art. 127 k.p.a. w ramach wstępnej oceny dopuszczalności środka odwoławczego. Nie budzi również wątpliwości, że stwierdzenie braku przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego powinno nastąpić z uwzględnieniem zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie natomiast, z pominięciem kontroli formalnej prowadzącej do ustalenia, czy złożony środek odwoławczy pochodzi od uprawnionego podmiotu, doszło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

Zaznaczenia także wymaga, że nie zostało wyjaśnione i zbadane, czy Z. K. działał w imieniu własnym, czy też - jak określał to w pismach z dnia 3 listopada 2016 r., z dnia 23 listopada 2016 r. a także w odwołaniu – wyłącznie jako "przedstawiciel mieszkańców"

Z tych wszystkich względów organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie wnikliwie przeanalizować dopuszczalność wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia - przy rozważeniu jego interesu prawnego w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Skoro zaś w postępowaniu administracyjnym nie zostało wyjaśnione, czy skarżącemu przysługuje prawo kwestionowana decyzji w trybie odwoławczym, odnoszenie się na obecnym etapie do zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało orzeczenie przez Sąd w pkt I sentencji wyroku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na która to kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - § 14 ust. 1 pkt.1c (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.