Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. sp. z o.o. z siedzibą w. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 801/24 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w. W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr WZP-41-4/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przetwarzania odpadów postanawia wstrzymać wykonanie pkt 2. i 3. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, Sąd I instancji) wyrokiem z 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 801/24 oddalił skargę Z. sp. z o.o. z siedzibą w. W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 23 sierpnia 2024 r., nr WZP-41-4/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przetwarzania odpadów.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 801/24 wywiodła spółka. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości, a co najmniej w zakresie punktów 2 i 3, ze względu na fakt, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zarządzenie pokontrolne w zaskarżonej części zostało sformułowane w ten sposób, że aby skarżąca mogła kontynuować działalność w zakresie regeneracji rdzeni, musi uprzednio zadośćuczynić tym obowiązkom, tj. w szczególności uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Tymczasem: (i) realny czas potrzebny na uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzającej wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, może wynieść nawet 18 miesięcy, (ii) realny czas potrzebny na uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów może wynieść około 12 miesięcy. Oznacza to, że wykonując zarządzenie pokontrolne, do momentu uzyskania kompletu decyzji umożliwiających przetwarzanie odpadów, skarżąca nie mogłaby prowadzić działalności w zakresie regeneracji rdzeni przez około 30 miesięcy. Ponadto średni czas rozpatrywania skargi kasacyjnej przez NSA wynosi obecnie ok. 16 miesięcy, a w przypadku, w którym skarżąca wnioskuje o przeprowadzenie rozprawy nawet 3 lata.

Podkreślone przez spółkę zostało, że wstrzymanie się przez zakład z prowadzeniem działalności w zakresie regeneracji rdzeni: (i) do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej, czyli przez okres ok. 16 miesięcy od wniesienia skargi doprowadzi do utraty przez skarżącą przychodów na szacunkowym poziomie 89,3 mln zł a w przypadku zawnioskowania o przeprowadzenie rozprawy do utraty 201,6 mln zł, a (ii) wstrzymanie działalności do czasu uzyskania przez skarżącą zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tj. przez okres szacunkowo 30 miesięcy od daty zawnioskowania o uzyskanie odpowiednich decyzji administracyjnych doprowadzi do utraty przez skarżącą przychodów na szacunkowym poziomie ok. 167,5 mln zł.

Utrata przychodów na powyżej wskazanym poziomie, w przypadku utrzymywania się stanu braku możliwości prowadzenia działalności skarżącej, doprowadzi w okresie kilku miesięcy do utraty rentowności zakładu, a w konsekwencji do:

a. zamknięcia zakładu skarżącej;

b. utraty pracy przez około 100 pracowników zatrudnianych przez skarżącą w zakładzie, związanych bezpośrednio z regeneracją rdzeni, co będzie wiązać się z nieodwracalnymi skutkami zarówno dla spółki w postaci utraty specjalistów z dziedziny regeneracji rdzeni, w których rozwój skarżąca inwestowała przez wiele lat, jak i przede wszystkim dla pracowników;

c. powstania niewymiernych strat środowiskowych, wynikających z konieczności zaprzestania działalności regeneracyjnej prowadzonej przez skarżącą w zakładzie;

d. utraty relacji biznesowych z kontrahentami, które spółka prowadząc działalność w zakładzie wypracowywała funkcjonując na rynku od [...] r., a także znacznymi trudnościami odbudowaniu tych relacji biznesowych;

e. powstania szkody w wysokości około 15 milionów złotych w postaci zakontraktowanego na przyszłość z obowiązkiem zapłaty czynszu za wieloletni najem powierzchni. Oprócz kosztów najmu spółka ponosi również i będzie musiała ponosić nawet w przypadku wstrzymania działalności koszty eksploatacyjne i za media w wysokości ok. 220 000 zł miesięcznie za cały okres najmu.

W piśmie z 22 września 2025 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zrządzenia pokontrolnego.

W złożonej przez organ odpowiedzi na skargę kasacyjną nie przedstawiono odrębnego stanowiska w zakresie wniosku o wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania punktów 2 i 3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej.

Sąd administracyjny orzeka o wstrzymaniu wykonania aktu przede wszystkim na podstawie oświadczeń wnioskodawcy. To w jego interesie leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek wstrzymania wykonania. Twierdzenia te winny zostać poparte niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych, jak również skonkretyzowanych danych, wystarczająco obrazujących sytuację.

Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zatem w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102).

Załączone do skargi kasacyjnej dokumenty, tj. oświadczenia skarżącej opisujące stan zatrudnienia w spółce, wyciąg z umowy najmu oraz przedstawione faktury uprawdopodabniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W niniejszej sprawie spółka w wyczerpujący sposób przedstawiła i uprawdopodobniła wysokości grożącej jej szkody, wskazując m.in. wysokość utraconych dochodów oraz średnie miesięczne koszty utrzymania prowadzonej działalności. Opisała w tym kontekście charakter i uwarunkowania rynkowe prowadzonej działalności podkreślając, że wykonanie zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego de facto wiązać się będzie z zakończeniem prowadzonej działalności. Podanie tych danych, przy uwzględnieniu średniego czasu rozpatrywania tego rodzaju spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz średniego czasu rozpatrywania spraw prowadzących do uzyskania pozwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwoliło oszacować możliwy rozmiar szkody i uprawdopodobniło jej znaczny charakter.

Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku przedsiębiorców wyczerpanie dyspozycji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. może nastąpić, gdy wykonanie decyzji może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników (zob. postanowienie NSA z 23.06.2020 r., II OSK 979/20, LEX nr 3045604). Przesłankami przemawiającymi za udzieleniem ochrony są np. wystąpienie ryzyka likwidacji działalności gospodarczej, zamknięcie zakładu i zwolnienie załogi. W niniejszej sprawie uprawdopodobniono ryzyko utraty pracy przez około 100 pracowników zatrudnianych przez spółkę w związku z brakiem możliwości prowadzenia działalności.

W tym stanie rzeczy suma przedstawionych we wniosku okoliczności uprawdopodobniła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego w tych częściach zarządzenia pokontrolnego.

Należy również podkreślić, że analizując przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zasadności samej skargi kasacyjnej. Innymi słowy, rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu sąd nie bada zgodności rozstrzygnięcia w nim zawartego z prawem, a jedynie potencjalne skutki, jakie może ponieść strona w związku z jego wykonaniem przed rozpoznaniem skargi.

Na marginesie sprawy przypomnieć należy, że każdej ze stron postępowania kasacyjnego przysługuje uprawnienie złożenia umotywowanego wniosku o rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu. Zgodnie z § 26 ust. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. - Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 805) - Prezes Izby może w uzasadnionym przypadku zarządzić rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu, po uprzednim uzgodnieniu z przewodniczącymi wydziałów.

Wobec wystąpienia podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.