Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi J. D., A. G. i S. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Złoczewie na rzecz każdego ze skarżących J. D., A. G. i S. S. kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.

J.D., A.G. i S.S., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIX/223/17 z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, zarzucając:

1. naruszenie art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze. zm., dalej jako u.p.z.p.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. nr 118 poz. 1233; dalej: r.z.p.s.) poprzez pozostawienie rozbieżności pomiędzy częścią graficzną, a tekstową Studium.

2. naruszenie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium, a to rozpatrzenie ich przez Radę Gminy w sposób zbiorczy oraz lakoniczne uzasadnienie lub brak uzasadnienia ich nieuwzględnienia w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały.

3. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze. zm.; dalej: u.o.o.ś.) poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko (dalej: Prognoza) w oparciu o niemiarodajne źródła, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego, określonego niejednoznacznie jako Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża Złoczew w sytuacji, gdy istnieje kilka takich dokumentów różniących się datą powstania i treścią oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

4. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego odziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

5. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 118 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121; dalej: stare p.w.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O.(Dz. U. z 2016 r., poz. 1967; dalej: PGW O.) poprzez nieuwzględnienie w Studium treści PGW O. oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnili, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostało przez tę uchwałę lub zarządzenie naruszone. Zaskarżona uchwała bez wątpienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Legitymacja skargowa jest zatem uzależniona od wykazania, że uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących oraz ten interes narusza.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Dokument ten ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, wobec czego zasadniczo nie kształtuje w sposób bezpośredni praw i obowiązków mieszkańców gminy. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że studium zwykle nie narusza interesu prawnego mieszkańców gminy. Jednakże powszechnie przyjęty jest pogląd, potwierdzony w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można a priori wykluczyć naruszenia interesu prawnego jednostki przez studium, a tym samym z góry przesądzać o niedopuszczalności skargi na studium z powodu braku legitymacji skargowej. W pewnych szczególnych okolicznościach zapisy studium mogą naruszać indywidualny, konkretny interes mieszkańców. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2011 r., sygn. II OSK 1547/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1203/10.

Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości, które zostały ujęte w kwestionowanym Studium. Identyfikacja nieruchomości w kontekście ich przestrzennej lokalizacji w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Złoczew wskazuje, że obszar, w granicach którego znajdują się działki będące własnością skarżących, został oznaczony jako przeznaczony na tereny działalności górniczej związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Złoczew". Niepodważalnie więc treść Studium dotyczy interesu prawnego skarżących, wywodzonego z prawa własności, jak również narusza go, ponieważ eksploatacja złoża węgla wiązać się będzie z przymusowym przeniesieniem własności wskazanych nieruchomości. Ponadto, w opinii skarżących w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżących przez przepisy Studium.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie przepisem prawa, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny jest norma, kształtująca szczególną rolę studium w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, której uzyskanie jest warunkiem koniecznym do rozpoczęcia działalności górniczej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dn. 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm., dalej: p.g.g.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2a p.g.g. udzielenie koncesji wymaga uzgodnienia z wójtem; przy czym kryterium uzgodnienia stanowi nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. Wreszcie, zgodnie z art. 29 p.g.g., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości w sposób określony w studium stanowi przesłankę odmowy udzielenia koncesji.

Uzgodnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest zatem elementem koniecznym w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin, a jego treść jest wiążąca dla organu koncesyjnego. Wyłącznym kryterium, bezwzględnie obowiązującym wójta przy udzielaniu uzgodnienia, jest treść dokumentów planistycznych - planu miejscowego, a w przypadku jego braku - studium. W przypadku braku planu miejscowego, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, tereny przeznaczone w Studium pod działalność górniczą nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, treść studium ma zatem decydujący wpływ na możliwość wydania koncesji, a tym samym na podjęcie działalności górniczej m. in. na terenie nieruchomości mieszkańców. Należy przy tym zaznaczyć, że właścicielom nieruchomości położonych w granicach projektowanego obszaru górniczego przysługuje przymiot stron postępowania koncesyjnego. Jednakże uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy sankcjonującego budowę kopalni węgla brunatnego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w tej sprawie, de facto pozbawi mieszkańców możliwości kwestionowania późniejszej decyzji koncesyjnej.

W ocenie skarżących, do naruszenia interesu prawnego mieszkańców dochodzi zatem w sposób obiektywny, bezpośredni, konkretny i zindywidualizowany, aktualny i obiektywny już w momencie uchwalenia studium, ponieważ na etapie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin wójt gminy, dokonując jej uzgodnienia, związany będzie postanowieniami tego studium. Tym samym Studium przestaje w niniejszej sprawie pełnić rolę wyłącznie aktu wewnętrznego Gminy, bowiem jego zapisy wprost mogą zezwalać na działalność górniczą oraz kształtować treść decyzji koncesyjnej - która niewątpliwie wpływa na prawa i obowiązki stron tego postępowania. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, uzasadnione jest twierdzenie, że zaskarżone Studium narusza interes prawny skarżących, wobec czego posiadają oni legitymację skargową.

Skarżący podnieśli dalej, że pomiędzy częścią tekstową a graficzną Studium istnieją rozbieżności, które stanowią naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, a w szczególności art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie podkreślona została konieczność całkowitej zgodności części tekstowej i graficznej aktów planistycznych. Niezgodność ta stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, powodująca jego nieważność zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W części tekstowej studium przewidziano budowę linii kolejowej łączącej planowaną odkrywkę Złoczew z elektrownią B., jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (III Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, 5.1.C Transport kolejowy oraz 6. Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego). Rzeczona linia kolejowa nie została jednak zamieszczona na części graficznej studium.

Skarżący wskazali, że niezamieszczenie w części graficznej studium przebiegu planowanej linii kolejowej uniemożliwiło przeprowadzenie w tym zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Brak wiedzy co do lokalizacji linii kolejowej, która ze względu na jej przeznaczenie byłaby eksploatowana niezwykle intensywnie (transport 18 min ton węgla brunatnego rocznie wiązać się będzie z przejazdem co najmniej 300 000 wagonów załadowanych oraz takiej samej liczby wagonów pustych każdego roku, co prowadzić będzie do znaczących emisji pyłów i hałasu), skutkuje pozbawieniem możliwości przeanalizowania jej potencjalnego wpływu na środowisko, w szczególności na jego elementy wskazane w art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś.

Wskazali nadto, że pomimo braku wiedzy co do lokalizacji linii kolejowej, w Prognozie dokonano całkowicie bezpodstawnej oceny jej oddziaływania na środowisko oraz zabytki (rozdział 6 Określenie, analiza i ocena przewidywanego znaczącego oddziaływania ustaleń studium na środowisko, podrozdział 6.2 Przewidywane oddziaływanie, str. 48-49).

Ponadto, studium w części tekstowej (Załącznik nr 1 do Uchwały) przewiduje budowę sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, stanowiącej inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, co stwierdzono w:

- części II Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego, rozdział 14 Zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych: Planowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym: (...) - budowa sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno – pomiarową (str. 101);

- części III Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, rozdział 6 Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego: Planowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym: {...)- budowa sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno - pomiarową. (str. 133).

Tymczasem również dla tej inwestycji w części graficznej studium nie określono choćby przybliżonego jej przebiegu, jak i lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej.

Co więcej, w Prognozie, inaczej niż w studium, nie wskazano budowy sieci gazowej i stacji redukcyjno-pomiarowej, lecz samego gazociągu wysokiego ciśnienia (s. 45 Prognozy), jednocześnie dokonując oceny jego oddziaływania na środowisko (s. 49 Prognozy), co należy uznać za całkowicie nieuzasadnione wobec braku wiedzy co do lokalizacji tej inwestycji.

Skarżący podkreślili, że czym innym jest rozdzielcza sieć gazowa, składająca się z licznych gazociągów wysokiego, średniego i niskiego ciśnienia, a czym innym sam gazociąg wysokiego ciśnienia; powstaje więc pytanie, która z tych inwestycji jest przewidywana do realizacji w zaskarżonym Studium. Prognoza sugeruje, że rzeczony gazociąg wysokiego ciśnienia może się ostatecznie okazać jedynym obiektem infrastruktury gazowej w gminie Złoczew, i podaje w wątpliwość np. budowę stacji redukcyjno-pomiarowej, wymienionej w części tekstowej Studium, technicznie niezbędnej do budowy pozostałej sieci gazowej: Źródłem hałasu ciągłego inwestycji mogą być głównie reduktory zainstalowane w stacji redukcyjno – pomiarowej, jednak na tym etapie planowania gazyfikacji gminy nie jest wiadomo czy stacja taka będzie realizowana na jej terenie (str. 108 Prognozy).

Niezgodność części tekstowej z graficzną Studium oraz związane z nią uchybienia Prognozy były zgłaszane w przebiegu konsultacji społecznych przez Fundację A, jednakże uwagi te zostały nieuwzględnione.

Skarżący wskazali następnie, że uchwalając zaskarżone Studium, Rada Miejska dopuściła się istotnego naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie uwag i wniosków złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

Jak wskazuje treść Protokołu nr XXXIX/2017 z sesji Rady Miejskiej w Złoczewie odbytej w dniu 27 listopada 2017 r. w sali Urzędu Miejskiego w Złoczewie (dalej: Protokół) podczas głosowania nad uwagami zgłoszonymi w przebiegu konsultacji społecznych projektu Studium, nieuwzględnionymi przez Burmistrza Miasta Złoczew, uwagi zgłoszone przez każdy z podmiotów biorących udział w konsultacjach zostały potraktowane w sposób zbiorczy.

W Protokole na s. 27 wskazano: wpłynęło pięć uwag. Jedną uwagę pani Burmistrz rozpatrzyła pozytywnie, a cztery uwagi zostały nieuwzględnione. Jako cztery nieuwzględnione uwagi wymieniono uwagi złożone przez: 1. I.S., 2. B S.A. (w rzeczywistości 3 odrębne uwagi), 3. Stowarzyszenie C (w rzeczywistości 5 odrębnych uwag), 4. Fundację A (w rzeczywistości 5 odrębnych uwag). Tym samym uwag złożonych w konsultacjach społecznych i nieuwzględnionych przez Burmistrza było 14, a nie 5. Każda z tych uwag miała charakter wyodrębniony i dotyczyła innych kwestii. Tymczasem Rada Miejska potraktowała wszystkie pięć uwag A jako jedną zbiorczą uwagę, wszystkie trzy uwagi C jako jedną zbiorczą uwagę i wszystkie trzy uwagi B SA jako jedną zbiorczą uwagę.

W odniesieniu do uwag złożonych przez Stowarzyszenie C oraz Fundację A, jako podmioty działające w interesie publicznym, w szczególności w interesie społeczności lokalnej sprzeciwiającej się budowie kopalni odkrywkowej "Złoczew", w tym skarżących, należy podkreślić, że uwagi te nie zostały na sesji Rady Miejskiej w ogóle poddane merytorycznej dyskusji: Kolejną omówioną uwagą była uwaga nr 3, która wpłynęła od Stowarzyszenia C. Nie było pytań odnośnie uwagi nr 3, więc przewodniczący poddał ją pod głosowanie. "Za" nieuwzględnieniem uwagi nr 3 głosowało 14 radnych, 1 radny "wstrzymał się". Uwaga została odrzucona większością głosów. Ostatnia 4 zaprezentowana uwaga przez projektantkę złożona została przez A. Ponieważ nie było pytań odnośnie uwagi nr 4 przewodniczący poddał ją pod głosowanie. "Za" nieuwzględnieniem uwagi nr 4 głosowało 14 radnych, 1 radny "wstrzymał się". Radni odrzucili uwagę większością głosów.

Tymczasem, co podkreślono już powyżej, każda z 10 uwag zgłoszonych łącznie przez obie organizacje dotyczyła innych kwestii i wymagała odrębnego omówienia i poddania pod indywidualne głosowanie.

Uwagi złożone przez Stowarzyszenie C dotyczyły:

1. wad w dokumentacji hydrogeologicznej oraz zaniżenia zasięgu leja depresji;

2. oddziaływania odwodnienia kopalni na wody podziemne i powierzchniowe oraz na obszary prawnie chronione;

3. zgodności działań z prawem wodnym i Ramową Dyrektywą Wodną;

4. prognozowania wpływu jakości wód dołowych na wody podziemne i powierzchniowe;

5. braków w Prognozie m. in. w zakresie aspektów ekonomicznych braku zasobów wód pitnych na obszarze gminy Złoczew po zakończeniu eksploatacji złoża w trakcie wypełniania się leja depresji, kiedy będzie konieczne ujmowanie i przesyłanie rurociągami wody z miejsc spoza terenu gminy.

Uwagi złożone przez Fundację A były jeszcze bardziej zróżnicowane tematycznie i dotyczyły następujących kwestii:

1. niejasności dotyczących powoływania się w Prognozie oddziaływania na środowisko na zapisy raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża "Złoczew" na środowisko oraz niedopuszczalności traktowania dokumentu prywatnego złożonego w toczącym się postępowaniu administracyjnym jako w pełni obiektywnego i miarodajnego źródła stanowiącego podstawę do sporządzenia Prognozy;

2. nieuwzględnienia oddziaływania planowanej odkrywki Złoczew na klimat i klimat akustyczny oraz nieprawidłowo opisanego oddziaływania na zabytki archeologiczne;

3. pominięcia w Prognozie oddziaływania planowanej odkrywki na powietrze atmosferyczne poprzez emisję dużych ilości pyłów;

4. pominięcia w Prognozie oddziaływania planowanej odkrywki na zdrowie mieszkańców gminy;

5. niezgodności części graficznej z tekstową w zakresie planowanej budowy linii kolejowej Z.-B.

Do uwag Fundacja A załączyła opinię eksperta-mgr Ł. A., na temat emisji pyłów z odkrywki Złoczew oraz jej oddziaływania na zdrowie w ujęciu lokalnym i ponadlokalnym.

W ocenie skarżących uwagi i wnioski złożone w przebiegu konsultacji społecznych zostały rozpatrzone w sposób nieprawidłowy. Dowodzi tego treść załącznika 4 do zaskarżanej uchwały - Rozstrzygnięcia dotyczącego sposobu rozpatrywania uwag zgłoszonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Złoczew. W dokumencie tym nieuwzględnienie uwag zostało uzasadnione w sposób niezwykle lakoniczny, w wielu przypadkach jako jedyne wyjaśnienie wskazano treść Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla na środowisko.

W taki sposób rozpatrzono 4 z 5 uwag złożonych przez Stowarzyszenie C. Co więcej, w odniesieniu do uwagi nr 5 złożonej przez Stowarzyszenie C poprzestano na stwierdzeniu uwaga nieuwzględniona w żaden sposób nie uzasadniając tego stanowiska.

Dalej skarżący podnieśli, że Prognoza w wielu miejscach powołuje się na Raport o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko, tj. Raport złożony przez B do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w przebiegu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża "Złoczew". W Prognozie nie wskazano jednak, która wersja tego dokumentu została uznana za podstawę do sporządzenia Prognozy. Tymczasem istnieją trzy dokumenty o znacznie odmiennej treści: pierwotny Raport złożony przez B w 2015 r., Raport uzupełniony o dwa obszerne aneksy z września 2016 r. oraz zupełnie nowy, uzupełniony i ujednolicony Raport z lipca 2017 r. Nie sposób zatem stwierdzić na którym z tych dokumentów oparto się przy opracowaniu Prognozy, co jest szczególnie istotne gdyż dwie pierwsze wersje tego dokumenty zostały zmienione na żądanie RDOŚ w Ł., który uznał je za niewystarczające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący podkreślili, że w ich ocenie niedopuszczalne jest opracowanie prognozy w oparciu o treść Raportu złożonego w toczącym się wciąż postępowaniu administracyjnym w innej sprawie. Według wiedzy skarżących w dniu złożenia niniejszej skargi nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej kopalni odkrywkowej, zaś w momencie uchwalenia zaskarżonego Studium nadal toczyło się postępowanie przed organem I instancji. Żadna z istniejących w chwili uchwalenia zaskarżonego Studium, ani też w chwili złożenia skargi, wersji Raportu nie ma charakteru ostatecznego i nie można wykluczyć, że dokument ten będzie jeszcze modyfikowany.

Raport środowiskowy, opracowywany na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, przed wydaniem decyzji środowiskowej ma jedynie charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym i ocenianego przez organ wydający ową decyzję, a inni uczestnicy postępowania mają możliwość zgłaszania zastrzeżeń dotyczących tego dowodu (tak

m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IIOSK 383/08). Tym samym w odróżnieniu od dokumentów urzędowych do czasu wydania decyzji środowiskowej raportowi środowiskowemu nie przysługuje walor domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone.

W związku z powyższym niedopuszczalne było posługiwanie się w treści Prognozy odesłaniami do treści Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko (niezależnie od tego, o którą z jego wersji w istocie chodzi) przed wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej dla odkrywki Złoczew. Nie ma bowiem żadnych przesłanek merytorycznych ani prawnych, by te lub inne stwierdzenia rzeczonego dokumentu prywatnego traktować jako wiążące, względnie ustalające stan rzeczywisty.

W ocenie skarżących, sporządzenie Prognozy w oparciu o tego rodzaju nieobiektywne źródło, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego, a na dodatek niedostatecznie zdefiniowanego w wyniku podania nazwy w sposób uniemożliwiający jednoznaczną identyfikację jednej z kilku jego wersji, narusza art. 52 ust. 1 u.o.o.ś.

Okoliczność ta była zgłaszana w przebiegu konsultacji społecznych przez Fundację A (uwaga nr 1), działającą w interesie publicznym, w tym w interesie skarżących. W załączniku 4 do zaskarżonej uchwały do uwagi tej odniesiono się w następujący sposób: uwaga nieuwzględniona w Prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew scharakteryzowany wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego na podstawie Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko, przekazanego przez B S.A. Taki sposób ustosunkowania się do tej uwagi wskazuje, że Rada Miejska w Złoczewie w ogóle jej nie rozpatrzyła. W świetle przywołanej regulacji niedopuszczalne jest oparcie się w Prognozie na treści innego dokumentu, będącego dokumentem prywatnym powstałym na zlecenie i w interesie inwestora, oraz przyznanie mu bezpodstawnie większej wiarygodności niż uwagom składanym przez eksperckie organizacje ekologiczne.

Skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś., prognoza oddziaływania na środowisko zawiera przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru E oraz integralność tego obszaru, a także na poszczególne elementy środowiska naturalnego, w tym na ludzi (tiret drugie), powietrze (tiret szóste) oraz klimat (tiret dziewiąte).

W przebiegu konsultacji społecznych zaskarżanego Studium Fundacja A, działająca w interesie publicznym, w tym w interesie społeczności lokalnej i samych skarżących, złożyła uwagi dotyczące błędnej i niedostatecznej analizy oddziaływania planowanej na terenie gminy kopalni odkrywkowej węgla brunatnego na poszczególne elementy środowiska, w szczególności na klimat (uwaga nr 2), powietrze, w związku z niezorganizowaną emisją pyłów (uwaga nr 3) oraz na zdrowie i życie ludzi, w wyniku szkodliwego oddziaływania pyłów emitowanych z samej odkrywki, jak również z procesu spalania wydobytego w niej węgla (uwaga nr 4).

Odnośnie oddziaływania na klimat, Fundacja A wskazała, że z zamieszczonej w Prognozie tabeli Przewidywane oddziaływanie terenów eksploatacji złoża węgla brunatnego "Złoczew" (rozdział 6 Określenie, analiza i ocena przewidywanego znaczącego oddziaływania ustaleń studium na środowisko, podrozdział 6.1 Źródła przewidywanego oddziaływania na środowisko, str. 45-46) wynika, jakoby kopalnia odkrywkowa w ogóle nie miała wpływu na klimat. W załączniku 4 do uchwały, w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia tej uwagi wskazano, że oddziaływanie na klimat i klimat akustyczny zostało scharakteryzowane w Prognozie na str. 104-108. I tak, na str. 104 Prognozy, wbrew tytułowi podrozdziału 7.7 Klimat i mikroklimat (w rozdziale 7 Wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym na obszary i obiekty chronione) scharakteryzowano jedynie bezpośrednie oddziaływanie odkrywki Złoczew na klimat lokalny, tj. mikroklimat, a nie jej pośrednie i wtórne oddziaływanie (w wyniku spalania wydobytego węgla i emisji CO2 będącego gazem cieplarnianym) na klimat globalny - co stanowiło istotę zgłoszonej przez Fundację A uwagi. Ten drugi rodzaj oddziaływania jest w świetle współczesnej wiedzy naukowej dość oczywisty - zaś znajomość samego faktu i mechanizmu wpływu emisji C02 na klimat globalny całkiem powszechna i dostępna również dla niespecjalistów. Biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia (łączne wydobycie ok. 485 min ton węgla brunatnego, co przełoży się na emisję ok. 530 min ton CO2) oddziaływanie to należy określić jako znaczące i negatywne. Na marginesie wskazać należy, że samo wydobycie węgla metodą odkrywkową wiąże się z uwalnianiem metanu, który jest gazem cieplarnianym znacznie silniejszym niż C02.

Odnośnie oddziaływania na powietrze, Fundacja A wskazała, że wydobycie węgla brunatnego metodą odkrywkową wiązać się będzie z emisjami dużych ilości pyłów. Powołując się na przedłożoną organowi specjalistyczną opinię sporządzoną przez mgr Ł.A. Fundacja wskazała, że roczna emisja pyłu PM 10 z kopalni odkrywkowej Złoczew może wynosić ok. 756 ton (zgodnie z danymi z podręcznika opublikowanego przez Europejską Agencję Środowiskową ).

Oznacza to emisję zanieczyszczeń pyłowych porównywalną do największych instalacji przemysłowych w kraju.

W odpowiedzi na tę uwagę w załączniku 4 do zaskarżanej uchwały stwierdzono, że w Prognozie scharakteryzowano wpływ odkrywki Złoczew na powietrze i uwzględniono zagadnienie pylenia powierzchniowego w trakcie robót górniczych.

Wyjaśnienie to mija się z treścią uwagi i wprowadza w błąd, gdyż w rzeczywistości w Prognozie omówiono wpływ odkrywki Złoczew na powietrze i zagadnienie pylenia powierzchniowego w sposób niedostateczny, tj. skrajnie uproszczony i jedynie jakościowy, podczas gdy Fundacja uczyniła to w sposób ilościowy, otrzymując na drodze naukowej wyniki, które zaprzeczały konkluzjom Prognozy i wskazywały na znaczące negatywne oddziaływanie na powietrze - co właśnie stanowiło istotę zgłoszonej uwagi.

Na stronie 55 Prognozy wskazano, że przewidywane emisje pyłów z obiektów planowanej odkrywki Złoczew wyniosą poniżej 1 Mg (ton) na rok, co stanowi wartość całkowicie nierealistyczną w świetle przedstawionej ekspertyzy, opartej na powszechnie akceptowanej i stosowanej metodologii.

Na zasadność tej argumentacji wskazują również doświadczenia z innych miejsc, gdzie prowadzone jest wydobycie węgla brunatnego metodą odkrywkową. Na szczególne uwzględnienie zasługują pomiary prowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. na stacji pomiarowej położonej w B., na ul. D, w osiedlu Z., znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie kopalni odkrywkowej węgla brunatnego i elektrowni T. Pomiary prowadzone tam w 2015 r. wykazały bardzo wysokie stężenia pyłów oraz największą w regionie liczbę dni z przekroczeniami wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10. Szczególnie istotne jest to, że w odróżnieniu od innych stacji pomiarowych w regionie, w B. notowano wysokie stężenia pyłów przez cały rok, wydobycia kopalin na obszarze strefy wielkopolskiej na s. 82 wskazuje na istotny udział stężeń średniorocznych PM10 z wydobycia kopalin w powiatach konińskim i tureckim, gdzie eksploatowany jest węgiel brunatny metodą odkrywkową; jak można odczytać ze stanowiącej treść rysunku mapy, w przypadku kompleksu odkrywek J.IIB (złoże P. IV; czynna) oraz K. i J. MA (obie złoże P. III; zamknięte odpowiednio w 2011 r. i 2003 r., ale nadal emitujące pyły z odsłoniętych powierzchni) w północno-zachodniej części powiatu konińskiego, jak również w przypadku odkrywki A (złoże A.; czynna) we wschodniej części powiatu tureckiego dochodzi nawet do przekroczenia średniorocznego stężenia 40 ug PM10/m3, tj. poziomu dopuszczalnego określonego przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dn. 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031). Z kolei na s. 214-217 Programu ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej wskazano, że w 2015 r. wielkość emisji pyłu zawieszonego PM10 z wydobycia kopalin kształtowała się na poziomie 3 693,17 Mg/rok, natomiast ilość wyemitowanego pyłu PM2,5 wyniosła 886,15 Mg/rok. Rysunek 64 Lokalizacja i wielkość emisji pyłu PM10 z wydobycia kopalin na terenie strefy wielkopolskiej na s. 210 wskazuje zaś, że głównym źródłem tych emisji są kopalnie odkrywkowe węgla brunatnego w powiecie konińskim i tureckim, przy czym emitowane są rocznie ilości rzędu nawet 50 Mg/rok7.

Ponadto, w Prognozie w sposób bezpodstawny wykluczono oddziaływanie na powietrze eksploatacji planowanej linii kolejowej odkrywka Złoczew - elektrownia B., mimo że nie określono jakiego rodzaju pociągi będą nią kursować. W przypadku gdyby miały je prowadzić lokomotywy spalinowe, w sposób oczywisty przy tak dużej skali przedsięwzięcia (przewóz w jedną stronę około 18 min ton węgla brunatnego rocznie, niezbędny powrót pustych składów z elektrowni do odkrywki) wystąpiłoby znaczące i negatywne oddziaływanie na powietrze. Pylenie wiązałoby się również z przeładunkiem węgla. Analogicznie jak w przypadku pośredniego oddziaływania odkrywki Złoczew na klimat, w Prognozie należało ponadto uwzględnić pośrednie oddziaływanie tego przedsięwzięcia na powietrze w wyniku spalania wydobytego węgla i emisji w ten sposób zanieczyszczeń gazowo-pyłowych przez odpowiednią elektrownię, tj. Elektrownię B.

Odnośnie oddziaływania na ludzi, Fundacja A w przebiegu konsultacji społecznych przedstawiła opinię autorstwa mgr Ł.A., w której z zastosowaniem opisanej tam metodologii wyliczony został przewidywany negatywny wpływ kopalni odkrywkowej Złoczew na zdrowie ludzi w związku z emisjami zanieczyszczeń do powietrza. W opinii tej opisano zarówno oddziaływanie bezpośrednie (niezorganizowana emisja pyłu z odkrywki) oraz pośrednie (zorganizowana emisja zanieczyszczeń gazowo-pyłowych w wyniku spalania wydobytego węgla w Elektrowni B.). W odpowiedzi na tę uwagę w załączniku 4 do zaskarżanej uchwały stwierdzono, że w Prognozie "scharakteryzowano zagadnienie pylenia powierzchniowego" - co w zupełności nie odnosi się do treści zgłoszonej uwagi, która dotyczyła oddziaływania na zdrowie i życie ludzi. Nie ulega wątpliwości, że zagadnienie wpływu przedsięwzięcia na ludzi, w tym na ich zdrowie, powinno było zostać w Prognozie szczegółowo omówione w podrozdziale 7.12 Oddziaływanie na ludzi (w rozdziale 7 Wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym na obszary i obiekty chronione) - gdzie jednak przedyskutowano jedynie kwestię zagrożeń sejsmicznych i osiadania terenu w tym na obszary i obiekty chronione.

Podsumowując skarżący wskazali, że nie budzi wątpliwości, że Prognoza stanowiąca podstawę do uchwalenia Studium nie spełniała wymogów określonych w art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. Uchwalając studium pominięto zgłoszone w związku z tymi uchybieniami merytoryczne, szczegółowe i poparte ekspertyzą naukową uwagi Fundacji A. Jak już wskazano w niniejszej skardze, uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś.

Dalej skarżący podnieśli, że w momencie uchwalenia studium obowiązywała jeszcze ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (stare p.w.). Zgodnie z jej art. 118 w zw. z art. 113 ust 1 pkt 1a, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należało uwzględnić postanowienia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały planem tym jest PGW O.

PGW O. nie przewiduje odstępstwa od obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych dla eksploatacji złoża węgla brunatnego "Złoczew". Na gruncie starego p.w. była to jedyna droga udzielenia takiego odstępstwa dopuszczalna w świetle ówczesnego brzmienia art. 81 ust. 3 u.o.o.ś (t.j. obowiązującego w chwili uchwalenia Studium), a tym samym realizacja odkrywki Złoczew, wobec jej niepodważalnego negatywnego wpływu na jednolite części wód powierzchniowych i podziemnych, była prawnie niedopuszczalna bez zmiany PGW O.

W tym kontekście skarżący uznali, że Studium przewidujące budowę kopalni odkrywkowej Złoczew, pomimo sprzeczności takiego zamierzenia inwestycyjnego z PGW O., zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 118 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.

W odniesieniu do obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. poz. 1566 ze. zm.; dalej: nowe p.w.) skarżący podkreślili, że zawiera ona przepis analogiczny do art. 118 starego p.w., a to art. 326 ust. 1, zgodnie z którym dokumenty planistyczne wymienione w art. 315 pkt 1-3 (w tym plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) uwzględnia się m. in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wobec powyższego zdaniem skarżących uchwalenie Studium, które przewiduje realizację inwestycji w sposób oczywisty sprzecznej z celami środowiskowymi wynikającymi z PGW O. stanowi naruszenie również nowej ustawy Prawo wodne. Niemniej jednak należy przyznać, że nowe p.w. oraz art. 81 st. 3 u.o.o.ś. w brzmieniu nadanym przez art. 509 pkt 11 nowego p.w., dopuszcza przyznanie odstępstwa od obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych niejako z pominięciem zapisów planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 68 pkt 1, 3 i 4 nowego p.w.

Tym samym można argumentować, posiłkując się wykładnią systemową i celowościową, że uchwalenie studium przewidującego realizację inwestycji sprzecznej z planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza jest dopuszczalne, ale jedynie jeżeli dla takiej inwestycji została wydana ocena wodnoprawna lub decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przyznająca odstępstwo od obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych. Tymczasem ani w dniu uchwalenia zaskarżanego Studium, ani w dniu złożenia niniejszej skargi, nie została wydana ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża "Złoczew".

Podsumowując, ponieważ zaskarżone Studium zostało uchwalone przed wejściem w życie nowego p.w., należy uznać, że zostało ono sporządzone w sposób rażąco sprzeczny z przepisami ustawy ówcześnie obowiązujące, tj. art. 118 starego p.w. O istotnym charakterze tego naruszenia świadczy jednak również to, że Studium narusza także przepisy nowego p.w., a tym samy wejście w życie tej ustawy nie doprowadziło do konwalidacji zaskarżonej uchwały.

Na niezgodność projektu Studium i Prognozy z PGW O. wskazało Stowarzyszenie C w uwagach złożonych w przebiegu konsultacji społecznych (uwaga nr 3). W załączniku nr 4 do zaskarżanej uchwały odniesiono się do tej uwagi w sposób całkowicie nie merytoryczny: uwaga nieuwzględnienia ocena wpływu inwestycji była sporządzona w oparciu o dane pochodzące z opracowywanego Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew. Taki sposób odniesienia się do uwagi dotyczącej kwestii niezwykle istotnej z punktu widzenia ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, a jednocześnie dotyczącej oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, należy uznać za całkowicie niedopuszczalny. W tym zakresie zdaniem skarżących uwaga zgłoszona w przebiegu konsultacji społecznych nie została w ogóle wzięta pod uwagę. Tym samym Studium uchwalone zostało z naruszeniem art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wskazała, że na podstawie opinii autora Studium dokonała dogłębnej analizy zarówno zarzutów, jak i uzasadnienia wniesionej skargi przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 15 listopada 2018 r. pełnomocnik organu, w uzupełniniu stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę przez organ administracji, wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego skarżących, ewentualnie o oddalenie skargi.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. bowiem skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony postanowieniami zaskarżanej uchwały, które uważają za wadliwe.

Dalej zaznaczył, że projekt studium został uzgodniony z Zarządem Województwa Łódzkiego i zgodnie z zaleceniem tego organu została w części tekstowej studium oraz prognozy uwzględniona możliwość realizacji inwestycji w postaci linii kolejowej B.-Złoczew.

Pełnomocnik organu podkreślił, że uchwalając zaskarżone Studium Rada Miejska nie dopuściła się istotnego naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie uwag i wniosków złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Uwagi zgłoszone przez każdy z podmiotów biorących udział w konsultacjach w ramach przebiegu konsultacji społecznych projektu Studium, zostały potraktowane w sposób indywidualny. Merytoryczna dyskusja dotycząca uwag była przedmiotem pracy Komisji Rady Miejskiej. W związku z powyższym nie wymagały już odrębnego omówienia i poddania pod indywidualne głosowanie. Podczas sesji Rady Miejskiej w Złoczewie odbytej w dniu 27 listopada 2017 roku w Sali Urzędu Miejskiego w Złoczewie, zostały rozpatrzone i przedstawione przez Burmistrza Miasta Złoczew oraz przegłosowane przez Radę Miejską zgodnie z prawem. Radni Rady Miejskiej w Złoczewie mając pełną świadomość przegłosowali powyższą uchwałę większością głosów. Była możliwa dyskusja nad poszczególnymi uwagami po ich przedstawieniu przez osobę referująca. Skoro nie było dyskusji ze strony radnych ( a dyskusja jest prawem radnego nie obowiązkiem mającym znaczenia dla ważności rozstrzygnięcia rady) nad zgłaszanymi uwagami to Przewodniczący poddał osobno każda z uwag pod głosowanie.

Nadto pełnomocnik Rady podniósł, że Prognoza oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew została wykonana w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 51 ust. 2 z uwzględnieniem art. 52 ust. 1 i 2 oraz po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości prognozy przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Ł. (pismo znak: [...] dnia 11 września 2017 r.) oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. (pismo znak: [...] z dnia 2 maja 2017 r.). W/w prognoza została sporządzona w oparciu o treść "Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko. Wersja ujednolicona", złożonego w dniu 6 lipca 2017 r. w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej. Wersja ujednolicona raportu, w formie elektronicznej, została udostępniona przez B S.A. Oddział KWB B. w dniu 9 sierpnia 2017 r., celem wykorzystania przez biuro urbanistyczne opracowujące prognozę.

Biorąc powyższe pod uwagę zaznaczył, że urbanista sporządzający prognozę wykorzystał materiał będący przedmiotem postępowania administracyjnego, na podstawie którego Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Ł. wydała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew" (znak: [...] z dnia [...] marca 2018r.).

Pełnomocnik zaznaczył, że w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś., określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego. Szczegółowe ustalenia w zakresie oddziaływania na powietrze, klimat i ludzi zawiera rozdział 7 Wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym obszary i obiekty chronione (w załączeniu akt postępowania).

Materiałem źródłowym przy opracowywaniu w/w prognozy była wersja ujednolicona (ostateczna) raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew, na podstawie której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew" (znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r.).

Ponadto projekt dokumentu, zgodnie z art. 57, 58 u.o.o.ś., uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, w tym Regionalnej Dyrekcji-Ochrony Środowiska w Ł. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.

Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 118 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w związku z art. 113 ust. 1 pkt 1a, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należało uwzględnić postanowienia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.

Biorąc powyższe pod uwagę, projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew uzyskał wymaganą prawem pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (pismo znak: [...] z dnia 18.05.2017 r.) w zakresie zgodności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O. oraz planu zarządzania ryzykiem powodziowym.

Ponadto w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, w rozdziale 7 (Wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym obszary i obiekty chronione) szeroko opisano prognozowane oddziaływanie projektowanej kopalni węgla brunatnego "Złoczew" na wody podziemne i powierzchniowe.

W Prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Złoczew, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś. określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: wody (powierzchniowe i podziemne) - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 (str. 64-102) prognozy oddziaływania na środowisko.

Powołane wyżej przepisy prawa wprost wymagają od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie organ odniósł się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Bezspornie zatem prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona zgodnie z wymogami ustawy, a przedstawione przez skarżących zarzuty stanowią akademicką polemikę, która wykracza poza ramy postępowania planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zarówno trybu, jak też zasad sporządzenia studium.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stała się uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, która w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Wskazana uchwała zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. według brzmienia obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. (w związku z datą podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 27 listopada 2017 r.). Zgodnie z powyższym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, który sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 - Lex nr 1218851). Dalej w przytoczonym orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu należało uznać, skarżący posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że przysługują im uprawnienia właścicielskie do szeregu działek, szczegółowo opisanych i wymienionych w skardze a objętych skarżonym studium, bowiem zapisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie wskazanych działek i w ten sposób oddziaływują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych. Nie budzi wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego, co docelowo wpływać może na sposób i zakres korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze uregulowania kwestionowanej uchwały, dotyczące przeznaczenia wskazanych terenów (w tym nieruchomości będących własnością skarżących) na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego, co w powiązaniu z przepisami prawa geologicznego i górniczego np. art. 7 ust. 2, art. 19, pozwala stwierdzić, że mogą one wywołać daleko idące skutki w sferze praw podmiotów, tak jak podnoszą to skarżący, zwracając uwagę na specyfikę procedury koncesyjnej i możliwość ograniczenia, a docelowo nawet pozbawienia prawa własności. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/ Łd 795/17 – dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.

Należy przy tym zauważyć, iż rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, to nie może to skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 808).

Sąd, po dokonaniu analizy zaskarżonego aktu w kontekście przepisów regulujących sposób procedowania i argumentacji podniesionych zarzutów uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. Co do zasad sporządzania aktu planistycznego interpretuje się je jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego, ale i studium dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Przypomnieć przy tym należy, że szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera akt prawny wykonawczy jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) przywoływany jako r.z.p.s.. Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania dokumentu, jak i naruszenia trybu, ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Zdaniem Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ. Również zarzuty zawarte w skardze, odnoszące się do zasad sporządzania studium, są w pełni zasadne.

Trafne są bowiem zastrzeżenia skarżących, dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Podkreślić należy, iż zgodnie z przywołanym przepisem studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Określony w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium.

Z przepisów u.p.z.p. wynika, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, oczekiwać i wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku konkretna uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Z tego też wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag", czy też zbiorczych uwag nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią indywidualnie oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać łącznie wobec całej listy, czy też grupy uwag (np. kilku uwag jednego podmiotu jako jednej uwagi, jak stało się to w przedmiotowej sprawie) w jednym głosowaniu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej każdej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14, LEX nr 1770321).

W niniejszej sprawie określona wyżej procedura dotycząca rozpatrzenia uwag, wniesionych w przebiegu konsultacji społecznych do projektu studium, nie została zachowana, co czyni zasadnym zarzut skargi w tym zakresie. Należy bowiem podnieść, że bezsprzecznie analiza dokumentacji planistycznej, w szczególności protokołu z sesji Rady Miejskiej w Złoczewie, która odbyła się w dniu 27 listopada 2017 r., prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Złoczewie ograniczyła się jedynie do głosowania nad listą uwag przedstawioną przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w sposób zbiorczy. Wskazany sposób procedowania nie daje zaś gwarancji rzetelnego zapoznania i odniesienia się radnych do każdej podnoszonej uwagi, szczególnie gdy dotyczą one innych zagadnień, choć zgłaszane są przez ten sam podmiot.

Z powyższych względów należy uznać, że procedura uchwalania zaskarżonej uchwały została przeprowadzona z istotnym naruszeniem trybu uchwalania.

Słuszne jest także stanowisko skarżących dotyczące zakwalifikowania jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w kontekście zapisów r.z.p.s, rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium w zakresie projektowanej linii kolejowej łączącej planowaną odkrywkę Złoczew z elektrownią B. oraz budowy sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, co niewątpliwie narusza art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 r.z.p.s. Wspomniana linia oraz budowa sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, przewidziane zostały w części tekstowej studium, brak natomiast ich wskazania w części graficznej aktu. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być natomiast spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. W sytuacji, gdy w części tekstowej studium określa się lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci linii kolejowej lub sieci gazowej, to obowiązkiem rady gminy jest wskazanie jej przebiegu w części graficznej. Jakkolwiek bowiem to gmina sama decyduje o zakresie i szczegółowości ustaleń części tekstowej studium, wykluczona jest sytuacja, gdy ustalenia te nie mają swojego przełożenia na część graficzną studium, wprowadzając całkowitą dowolność przy konstruowaniu planu w odniesieniu do lokowania tej inwestycji. Podnoszone przez Radę uzasadnienie dla przyjęcia wspomnianego rozwiązania, wynikające ze stanowiska organu uzgadniającego, nie może stanowić podstawy do modyfikacji wymogów ustawowych, związanych z prawidłowym konstruowaniem aktu planistycznego.

Trafne są także zarzuty skargi, wskazujące na wadliwość sporządzonej dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O. oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "Złoczew". Prognoza oddziaływania na środowisko określa, ocenia i analizuje m.in. stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru E oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko. (art. 51 ust. 2 u.o.ś.).

Zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 u.o.ś., organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47 (w tym również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przy czym do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in, zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś).

Wbrew stanowisku organu, w przedmiotowej sprawie przyjęty dokument nie zawiera takiego podsumowania w wymaganym zakresie, bowiem nie odnosi się do uwag i zastrzeżeń, formułowanych na etapie prac planistycznych, z udziałem społeczeństwa, mających związek z wadliwym sporządzeniem prognozy. Należy wskazać, że przepis prawa wprost wymaga od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że prognoza wspomniana nie ma charakteru normatywnego. Jest ona jednak sporządzana w postępowaniu, którego rezultatem jest uchwalenie aktu planistycznego, opartego m.in. na zawartych w niej ocenach i analizach. Uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ocena zasadności zarzutów, związanych z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 lit e tiret 2 i 6 u.o.ś. oraz art. 118 ustawy Prawo wodne, możliwa jest tylko poprzez powiazanie ich z naruszeniem zasad sporządzania studium, ponieważ zastrzeżenia te winny być przedmiotem uprzedniej analizy podmiotów wyspecjalizowanych, opracowujących dokumenty planistyczne (analogicznie wypowiedział się we wskazanych wyżej kwestiach Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/ Łd 795/17).

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania studium, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.s.g. stwierdzono jego nieważność w całości.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonym przezeń wpisom sądowym (300 zł.), wynagrodzeniom pełnomocnika (480 zł.) oraz opłatom od pełnomocnictwa (17 zł.).

k.ż.