Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1380/12 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od E. Sp. z o.o. w Warszawie na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą

w W. (dalej określanej jako Spółka) i uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok ten podjęto w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] Wojewoda [...], powołując się m.in. na art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., kolejne teksty jednolite ustawy były publikowane w Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 oraz Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ustawa ta będzie powoływana jako u.g.n.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez d. E. W. - Zakłady Przemysłu Cukierniczego S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy

ul. [...]), obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3500 m² oraz nabycie prawa własności budynków położonych na tym gruncie. Jednocześnie ustalił cenę gruntu na kwotę 6.337.275 zł oraz opłatę roczną z tytułu jego użytkowania wieczystego w wysokości 3% tej ceny, tj. w kwocie 190.118 zł.

Na podstawie umowy z dnia 17 grudnia 2000 r. nabywca gruntu przeniósł prawo jego użytkowania wieczystego na Spółkę, ta z kolei w dniu 16 grudnia 2003 r. zawarła umowę przeniesienia wspomnianego prawa na "V." Sp. z o.o. w Warszawie.

Pismem z dnia 17 września 2003 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. w części ustalającej stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powołała się na dwie decyzje ustalające warunki zabudowy, wskazujące taki sposób zagospodarowania działki, który uzasadniał zastosowanie stawki tej opłaty w wysokości 1%. Pierwsza

z nich, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...], dotyczyła działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 4510 m², natomiast druga, decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] – działki nr [...] o pow. 3500 m². Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury załatwił ten wniosek odmownie, stwierdzając w uzasadnieniu, że okoliczności podniesione przez stronę mogłyby wskazywać na zaistnienie przyczyny wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.).

Pismem z dnia 21 maja 2004 r. Spółka wniosła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i zmianę jej w części ustalającej stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego poprzez określenie jej

w wysokości 1% ceny. Przywołała te same okoliczności i argumenty, na które wcześniej zwróciła uwagę we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a., lecz decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. to postępowanie umorzył, stwierdzając, że Spółka nie jest stroną w sprawie, gdyż ani

w chwili wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r., ani w momencie złożenia wniosku o wznowienie nie przysługiwały jej prawa do nieruchomości, której ta decyzja dotyczyła. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. została utrzymana w mocy przez Ministra Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 723/07 uchylił jednak obie te decyzje. Sąd wyraził pogląd, że po wznowieniu postępowania mogą zapaść wyłącznie rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 151 § 1 i 2 K.p.a., nie jest natomiast możliwe umorzenie postępowania

z tego powodu, że żądanie pochodziło od podmiotu niebędącego stroną. Wyrokiem

z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1878/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną przez organ od wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli osobie, która domagała się wznowienia postępowania, rzeczywiście nie przysługuje przymiot strony, to w ogóle nie można mówić o żadnych przyczynach wznowienia postępowania i organ powinien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...], podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko i nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., odmówił uchylenia decyzji

z dnia 28 czerwca 2000 r. na podstawie wspomnianego przepisu.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka ma w sprawie jedynie interes faktyczny, związany z zamiarem obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, dochodzonej od niej

w postępowaniu sądowym. Powołując się na orzecznictwo, zaznaczył, że interes prawny ma charakter materialnoprawny i powinien wynikać z normy prawa przewidującej możliwość wydania decyzji w określonym stanie prawnym

i w odniesieniu do konkretnego podmiotu.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając jej naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 71 ust. 4 u.g.n. oraz art. 72 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki, będący radcą prawnym, zaakcentował, że skarżąca była użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej decyzją z dnia 28 czerwca 2000 r., zobowiązanym do poniesienia z tego tytułu opłat rocznych za lata 2001-2003. Tym samym decyzja ta, ustalając wysokość stawki opłaty na poziomie 3% ceny, kształtuje również prawa i obowiązki Spółki, która jest jedynym podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłat za wspomniany okres. Stroną postępowania wznowionego może być zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki decyzji, niezależnie od tego, czy brał udział

w postępowaniu, w którym tę decyzję wydano.

Pełnomocnik Spółki zakwestionował stawkę opłaty przyjętą w decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r., wskazując, że przeznaczenie terenu wynikające z decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie warunków zabudowy przemawia na rzecz przyjęcia stawki w wysokości 1% ceny nieruchomości.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2013 r. najpierw nawiązał do wcześniej wydanych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych z dnia 26 lipca 2007 r. oraz z dnia 28 listopada 2008 r. Uznał, że nie wypowiedziano się w nich co do tego, czy Spółka ma interes prawny we wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją uwłaszczeniową, koncentrując się wyłącznie na rodzaju rozstrzygnięcia, jakie należało podjąć

w postępowaniu administracyjnym.

Następnie Sąd zauważył, że złożony przez Spółkę wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji z dnia 28 czerwca 2000 r. w części ustalającej opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Z tego powodu uznał, że dalszą kwestią pozostaje to, iż Spółka nie miała prawa do gruntu tak w chwili wydania tej decyzji, jak i w momencie składania powyższego wniosku. Istotne bowiem jest to, że nabywając na mocy umowy z dnia 17 grudnia 2000 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu przejęła na siebie również łączące się z tym ciężary, w tym obowiązek uiszczania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Obowiązek ten został zaś ukształtowany decyzją uwłaszczeniową z dnia 28 czerwca 2000 r., która w tym zakresie ma charakter konstytutywny. Z tego względu Spółka ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją w rozpatrywanej części.

Sąd stwierdził, że interes ten wzmacnia fakt, iż przed Sądem Okręgowym

w Warszawie zawisła sprawa z powództwa Skarbu Państwa przeciwko Spółce

o zapłatę opłat rocznych za użytkowanie wieczyste za lata 2001-2003. Sąd powszechny jest wszak związany treścią ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej

w zakresie ustalającym obowiązek uiszczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, także w zakresie wskazanej w tej decyzji stawki procentowej opłaty rocznej. Wynik sprawy o wznowienie będzie miał zatem wpływ na tę sprawę cywilną.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd przyjął, że bez znaczenia

analizowanej materii pozostaje tryb zmiany stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczyste przewidziany w art. 73 ust. 2 u.g.n. Wskazał, że tryb ten uruchamiany jest z inicjatywy właściwego organu, a nie użytkownika wieczystego oraz że Spółka dopiero po zbyciu nieruchomości uznała stawkę opłaty za niewłaściwą, składając wniosek o wznowienie postępowania.

Sąd zastrzegł, że nie oceniał, czy wniosek ten opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, gdyż organ poprzestał na zbadaniu interesu prawnego wnioskodawcy. Pozostawił to do ustalenia organowi podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku

z dnia 20 marca 2013 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna, oparta o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zawiera tylko jeden zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 28 w związku z art. 147 K.p.a. Pełnomocnik zarzucił mianowicie błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że obowiązek następcy prawnego uwłaszczonego podmiotu uiszczenia zaległej opłaty rocznej z tytułu zbytego na rzecz podmiotu trzeciego prawa użytkowania wieczystego, a także prowadzone wobec zbywcy postępowanie o zapłatę tych opłat, kreuje po stronie byłego użytkownika wieczystego interes prawny do skutecznego żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego w zakresie ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej za ustanowione z mocy prawa użytkowanie wieczyste nabytego gruntu.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym już w punkcie wyjścia skonstatował, że nie sposób się z nim zgodzić. Zaznaczył, że o wznowienie postępowania może wnosić tylko strona, tj. osoba, która bądź brała udział we wznawianym postępowaniu, bądź w nim nie uczestniczyła, lecz może wykazać swój interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 K.p.a., które ten udział uzasadniały. Rozwijając tę myśl pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, rozważył pojęcie interesu prawnego, stwarzającego legitymację procesową strony. Podniósł, że musi on wynikać

z przepisu prawa materialnego, ustanawiającego dla strony prawa i obowiązki. Powinien być on konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie, odnosząc się bezpośrednio do sfery prawnej danego podmiotu. To odróżnia interes prawny od interesu faktycznego, kiedy podmiot taki jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem rozstrzygnięcia sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę do żądania podjęcia stosownych czynności przez organ. Może on być stroną postępowania, jeżeli w postępowaniu tym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw.

Pełnomocnik wyraził pogląd, że w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym w trybie art. 200 u.g.n. taki interes prawny przysługuje wyłącznie Skarbowi Państwa lub gminie jako właścicielowi nieruchomości oraz państwowej lub komunalnej osobie prawnej będącej beneficjentem uwłaszczenia. Spółka nie była zaś stroną postępowania uwłaszczeniowego i nie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej uwłaszczeniem, tak w chwili, gdy wydawano decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r., jak i w dniu złożenia wniosku

o wznowienie postępowania.

W związku z tym pełnomocnik stwierdził, że Spółka miała interes prawny do domagania się wznowienia postępowania jedynie w tym okresie, gdy była użytkownikiem wieczystym, tracąc ten interes wraz ze zbyciem nieruchomości. Jego zdaniem sukcesja cywilnoprawna oznacza następstwo procesowe poprzez przejście interesu prawnego na nabywcę nieruchomości. W przeciwnym razie zbywca nieruchomości mógłby wpłynąć choćby pośrednio na sytuacje prawną nabywcy.

Pełnomocnik przyznał, że Spółka jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz zainteresowanie to ma charakter interesu faktycznego, niewynikającego z przepisu prawa materialnego, którego zresztą także Sąd pierwszej instancji nie wskazał. Interesu tego nie rodzi to, że Spółka pozostaje

w sporze cywilnym dotyczącym zaległych opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Skądinąd usunięcie decyzji uwłaszczeniowej w wyniku wznowienia postępowania mogłoby odnieść wyłącznie skutek na przyszłość (ex nunc), a więc nie w zakresie tych należności.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wytknął Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 73 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że tryb zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego może być zainicjowany tylko przez organ z urzędu.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym,

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik przypomniał argumenty, które w ocenie Sądu pierwszej instancji przemawiają na rzecz uznania interesu prawnego Spółki w niniejszej sprawie. Odwołując się do orzecznictwa podniósł, że przysługuje on nie tylko stronom postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz każdemu, czyjego uprawnienia lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wydania tej decyzji. W przypadku Spółki skutki te wynikają z art. 71 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej powoływanej jako K.c.), według których obowiązek płacenia opłat rocznych spoczywa na użytkowniku wieczystym przez czas trwania jego prawa. Tym samym zbycie tego prawa oznacza, że nabywca jest zobowiązany do uiszczania tych opłat dopiero za okres następujący po jego przeniesieniu. Obowiązek w rozpatrywanym zakresie stanowi element treści prawa użytkowania wieczystego, toteż nie można wierzytelności o zapłatę oderwać od samego prawa przysługującego konkretnej osobie w określonym czasie. Z tego powodu pełnomocnik stwierdził, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bezpodstawnie powołano się na art. 200 u.g.n., skoro Spółka podważa jedynie wysokość opłaty rocznej, ustalanej na podstawie art. 71-77 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zawiera ona wyłącznie jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, który ogranicza się do konkretnego, ściśle określonego problemu dotyczącego legitymacji Spółki do domagania się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 28 czerwca 2000 r. Kwestia ta stanowi zresztą zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy stronami, a tym samym i stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które ten spór rozstrzygnął na korzyść strony skarżącej. W konsekwencji wyznacza ona również ramy, w jakich musi się mieścić kontrola instancyjna tego wyroku, zakreślone przez art. 183 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że spełnione są wymienione w jego § 2 przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Zagadnienie objęte granicami rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest złożone

i wielowątkowe, czego dowodzi fakt, że postępowania, w wyniku których Spółka próbuje wzruszyć w trybie nadzwyczajnym decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r., toczą się od wielu lat, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, koniecznym po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 723/07 i oddaleniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Spółkę od tego orzeczenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1878/07.

W toku postępowania organy konsekwentnie odmawiają Spółce interesu prawnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, natomiast Spółka utrzymuje, że interes ten przysługuje jej w części, w jakiej decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. ukształtowała jej sytuację prawną, ustalając wysokość stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która jest dochodzona od niej za okres, kiedy była użytkownikiem wieczystym. To ostatnie stanowisko podzielił Sąd pierwszej instancji.

Przystępując do rozpatrzenia powyższego problemu przypomnieć trzeba pogląd, który był wyrażany zarówno przez strony, jak i przez Sąd pierwszej instancji, że interes prawny stosownie do objętego zarzutem kasacyjnym art. 28 K.p.a. przesądzający o statusie strony postępowania administracyjnego musi być własny, indywidualny i konkretny oraz wynikający z przepisu prawa. Oznacza to, że interesu tego nie można rozpatrywać w kategoriach generalnych czy abstrakcyjnych, czyli

w oderwaniu od realiów określonej sprawy administracyjnej, jaka ma być załatwiona w danym postępowaniu, od rodzaju tego postępowania, jego istoty i cech oraz zasad, na których opiera się jego konstrukcja prawna. Niewystarczające jest zatem proste stwierdzenie, że sposób załatwienia sprawy może wpływać na sytuację jakiegoś podmiotu bez rozważenia stopnia tego oddziaływania oraz tego, czy ma ono charakter bezpośredni, czy jedynie pośredni. Interesu prawnego nie można utożsamiać z korzyściami, które podmiot może odnieść, lub też negatywnymi następstwami, jakie może ponieść wskutek rozstrzygnięcia sprawy, choćby były one poważne. Jeżeli wszak nie można wskazać przepisu prawa zapewniającego ochronę tego interesu lub uprawniającego ów podmiot do ubiegania się o realizację wspomnianych korzyści, to taki stan rzeczy świadczy jedynie o interesie faktycznym.

Zasadniczą kwestią jest więc to, że Spółka wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego, w którym na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. stwierdzono nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego gruntu, ustalając jednocześnie opłatę roczną z tego tytułu. Odpowiedź na pytanie o to, czy Spółce przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, uzależniona jest od rozważenia treści tego żądania, co z kolei wymaga uwzględnienia mechanizmu prawnego, jaki zastosowano kształtując po pierwsze instytucję wznowienia postępowania, a po drugie postępowanie zakończone decyzją z dnia 28 czerwca 2000 r., którego wznowienia Spółka się domaga.

Nie ulega wątpliwości, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, który stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. sprowadza się do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tych granicach na nowo toczy się postępowanie administracyjne już wcześniej zakończone decyzją ostateczną, celem naprawienia wad, którymi to postępowanie było dotknięte. Dlatego zakres podmiotowy tego postępowania determinuje też krąg podmiotów, które mogą wnosić o jego wznowienie i następnie brać w nim udział. Nie oznacza to oczywiście, że wniosek taki mogą złożyć tylko te podmioty, które były stronami we wznowionym postępowaniu. Prawo takie przysługuje wszak także następcom prawnym stron oraz stronom, które nie z własnej winy nie brały udziały w postępowaniu, co wedle art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 K.p.a. uprawnia je do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z tego powodu. Innymi słowy, we wznowionym postępowaniu mogą uczestniczyć tylko te podmioty, które bądź brały udział w tym postępowaniu wcześniej, tj. przed wydaniem kończącej go decyzji ostatecznej, bądź powinny były brać w nim wówczas udział, lecz nie miały takiej możliwości, bądź mogłyby brać

w nim udział obecnie jako następcy prawni obu tych grup podmiotów.

Z tego względu zasadnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że decyzja

z dnia [...] czerwca 2000 r. stwierdzała nabycie prawa użytkowania gruntu w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. W myśl tego przepisu nabycie to nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na rzecz państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Wyłącznie te podmioty oraz osoby trzecie, których prawa mogły być naruszone uwłaszczeniem, mogły więc brać udział w postępowaniu prowadzonym celem stwierdzenia tego uwłaszczenia i w efekcie tylko one też mogą kwestionować wynik tego postępowania w trybach nadzwyczajnych, m.in. składając wniosek o wznowienie postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 121/06, LEX nr 343807). Jest poza sporem, że Spółka nie należy do żadnej z tych kategorii podmiotów.

Spółka nie może być również uznana za takiego następcę prawnego któregokolwiek ze wspomnianych podmiotów, w szczególności beneficjenta uwłaszczenia, który byłby legitymowany do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Legitymacja taka przysługuje jedynie następcom prawnym wstępującym w prawa stron w wyniku sukcesji uniwersalnej, będącej skutkiem śmierci lub – w przypadku jednostek organizacyjnych – przekształcenia formy prawnej, nie zaś podmiotom wstępującym w te prawa w ramach sukcesji szczególnej (syngularnej) np. poprzez zbycie rzeczy objętej postępowaniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 248/08, LEX nr 527243). Sukcesja szczególna, będąca następstwem czynności prawnej, nie oznacza w rozpatrywanym przypadku sukcesji procesowej i nie może być źródłem interesu prawnego uprawniającego do domagania się wznowienia postępowania uwłaszczeniowego i do udziału we wznowionym postępowaniu. Z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Spółka była do tego uprawniona w okresie, gdy przysługiwało jej jeszcze prawo użytkowania wieczystego, czyli zanim to prawo zbyła na rzecz kolejnego nabywcy. Pozostaje ono zresztą w sprzeczności z trafnym poglądem wyrażonym we wcześniejszym fragmencie tego uzasadnienia, iż to regulacja art. 200 ust. 1 u.g.n. przesądza o tym, kto może wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną na podstawie tego przepisu.

Decyzja ta nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej późniejszego nabywcy nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia, choć niewątpliwie ma dla niego znaczenie, skoro nabywa on nieruchomość ze wszystkimi ukształtowanymi wcześniej obciążeniami, w tym z ustaloną tą decyzją opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Nie można wszak tracić z pola widzenia, że to stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, a nie ustalenie wspomnianej opłaty rocznej, było istotą rozstrzygnięcia podjętego decyzją uwłaszczeniową, a zarazem przedmiotem postępowania, w którym tę decyzję wydano. Ustalenie wysokości opłaty rocznej

z tytułu nabytego prawa użytkowania wieczystego zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 3 u.g.n. należy z tego punktu widzenia oceniać tylko jako rozstrzygnięcie o charakterze subsydiarnym i akcesoryjnym, stanowiące obligatoryjny element decyzji uwłaszczeniowej. Nie mogło ono być podjęte samodzielnie, w oderwaniu od rozstrzygnięcia w sprawie uwłaszczenia, toteż nie można wznowić postępowania wyłącznie w części odnoszącej się do tej kwestii, uznając, tak jak zdają się to czynić Sąd pierwszej instancji i Spółka, iż nie dochodzi zarazem do wznowienia postępowania w przedmiocie uwłaszczenia. Decyzja uwłaszczeniowa, choćby

w części niedotyczącej bezpośrednio przejścia prawa na beneficjenta uwłaszczenia, może być wzruszona w trybie wznowienia postępowania tylko poprzez wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Spółka nie może zaś żądać wznowienia tego postępowania. Bez znaczenia dla tej konstatacji pozostaje fakt, że broni ona swoich praw w postępowaniu cywilnym, w którym występuje jako strona pozwana do zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, za okres, gdy to prawo jej przysługiwało.

Dotychczasowe spostrzeżenia nie oznaczają, że Spółka nabywając grunt będący przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. była pozbawiona możliwości kwestionowania czy zmiany ustalonej tą decyzją w niekorzystny dla niej sposób wysokości wspomnianej opłaty rocznej. Miała przecież prawo żądać aktualizacji tej opłaty na podstawie art. 81 ust. 1 w związku z art. 73 ust. 2 u.g.n., na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, polemizując z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż mogło to nastąpić jedynie z urzędu. Dalszą kwestią musi pozostawać to, czy ze względu na zbycie gruntu i upływ czasu Spółka nadal może skorzystać z tego rozwiązania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie jest zresztą możliwe w niniejszym postępowaniu, gdyż wykracza ono poza przedmiot sprawy

i ramy wyznaczone granicami skargi kasacyjnej.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając to, że skarga kasacyjna podnosiła wyłącznie naruszenie prawa materialnego, zgodnie z art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w tym wyroku oddalił skargę.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).