III OSK 2886/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-05	
Data wpływu	2022-12-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VIII SA/Wa 222/22	
Skarżony organ	Minister Obrony Narodowej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 185 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 222/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] S.A. [...] z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 222/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [...] S.A. [...] z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stowarzyszenie [...], wnioskiem z dnia 20 czerwca 2017 r. zwróciło się do [...] S.A. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

a) kwoty łącznej przekazanej na rzecz [...] Fundacji [...] w roku 2016;

b) kwoty łącznej przekazanej na rzecz [...] Fundacji [...] w roku 2017 do dnia złożenia wniosku;

c) skanów umów zawartych z [...] Fundacją [...] w roku 2016 i 2017;

d) łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w roku 2014, 2015, 2016 i 2017;

e) skanów protokołów z posiedzeń Zarządu w roku 2017.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 94/17, zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz obciążył Spółkę kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 176/18, oddalił skargę kasacyjną Spółki.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 224/20, wymierzył Spółce grzywnę w wysokości 10.000 złotych za niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 września 2017 r., VIII SAB/Wa 94/17 oraz stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., III OSK 3768/21, oddalił skargę kasacyjną Spółki.

Pismem z dnia 23 listopada 2021 r., Spółka poinformowała Stowarzyszenie, iż w zakresie informacji publicznej będącej przedmiotem punktu 5, w ustawowym terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") nie jest w stanie ustosunkować się do żądania i zajmie stanowisko nie później niż do 10 stycznia 2022 r.

Jednocześnie decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., nr PGZ/2791/2021, Spółka, działając na podstawie art. 5 ust. 2 w związku art. 16 ust. 1 oraz art. 17 u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie łącznej kwoty nagród przyznanej w Spółce w roku 2014, 2015, 2016 oraz 2017 – odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. Spółka, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania protokołów Zarządu Spółki za rok 2017, odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podniosła, że skany protokołów z posiedzeń Zarządu w roku 2017, nie stanowią informacji publicznej. Ponadto podniosła, że podjęła szereg działań mających na celu zapobieżenie ujawniania informacji o charakterze poufnym, w tym dokumentów o charakterze organizacyjnym, ekonomicznym, technologicznym lub innych posiadających wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby narazić Spółkę na szkodę, gdyby podmiot konkurencyjny, któremu te dokumenty ujawniono, wykorzystałby ich treść przy prowadzeniu własnej działalności. Jednym z takich działań jest przyjęcie stosownej procedury, która określa przesłanki uznawania poszczególnych dokumentów za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również Wykazu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie podlegają upublicznieniu. Również grono osób mających dostęp do protokołów, których przekazania chce Wnioskodawca, jest bardzo wąski i, oprócz Członków Zarządu, ogranicza się do kilku pracowników z jednej komórki organizacyjnej właściwej do wsparcia pracy organów Spółki, przy czym osoby te zobowiązane są do zachowania rzeczonych informacji w tajemnicy, co wynika zarówno z treści wiążących ich ze Spółką umów o pracę albo umów cywilnoprawnych, jak również regulacji wewnętrznych. W konkluzji stwierdzono, że informacje zawarte w treści protokołów z posiedzeń Zarządu z roku 2017 oraz załączników do nich stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Następnie przedstawiono zestawienie 97 protokołów, wskazując ich daty oraz informację czego dotyczył poszczególny protokół.

Końcowo wskazano, że zdecydowana większość protokołów z posiedzeń Zarządu w roku 2017 zawiera również dane osobowe pracowników i współpracowników Spółki niebędących funkcjonariuszami publicznymi, więc informacje ich dotyczące podlegają ochronie prywatności wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto protokoły i ich załączniki zawierają informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa spółek z Grupy Kapitałowej, w tym np. informacje dotyczące ich sytuacji finansowej oraz kontrahentów Spółki - których informacji, na podstawie zawartych umów, nie chcąc narażać się na uiszczanie kar umownych lub wypłatę odszkodowania, nie może przekazywać. Znaczna cześć protokołów zawiera również informacje dotyczące finansowania i realizacji projektów [...], których ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla obronności państwa. Przekazanie tych dokumentów byłoby więc działaniem na szkodę Spółki i Państwa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) uznał skargę za zasadną.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżoną zaś decyzją Spółka odmówiła skarżącemu udostępnienia skanów protokołów z posiedzeń zarządu za rok 2017. Tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych. Podkreślenia wymaga, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dlatego też we wniosku złożonym w niniejszej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich konkretnie informacji publicznych miałyby dotyczyć protokoły. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu Spółki zawiera informację publiczną, a przepisy u.d.i.p. mają służyć realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Dlatego żądanie udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. musi dotyczyć sprawy publicznej, a nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne. Przy tym od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły nie są. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę informacji o sprawach publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, że część z nich na pewno nie zawiera informacji publicznej.

Analiza przepisów u.d.i.p. wskazuje, że protokoły będące nośnikiem różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą być udostępnione jako całość na podstawie przepisów u.d.i.p., chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie wszystkich protokołów Spółki za dany rok w sposób wymagany przez u.d.i.p. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich dokumentów, nawet bez wskazania (jak w rozpoznawanej sprawie), że żąda się skanów dokumentów zawierających informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe.

Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Niemniej minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania. Niezbędne jest bowiem wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p.

Jednocześnie mając na uwadze, że skarżący domagał się przesłania skanów z posiedzeń Zarządu w roku 2017, wskazać należy, że tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych. WSA w Warszawie podkreślił, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną. We wniosku zatem powinna zostać sprecyzowana treść żądania, poprzez wskazanie czego, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji miałyby dotyczyć protokoły. Protokoły stanowią zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wniosek o udostępnienie protokołów Zarządu nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a jako taki powinien być załatwiony w drodze pisma. Forma decyzji administracyjnej, jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest zarezerwowana wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, której charakter został przesądzony w toku postępowania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien odmówić jej udostępnienia zwykłym pismem. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 u.d.i.p., a decyzję tak wydaną należy uznać za pozbawioną podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu 12 września 2022 r. skargę kasacyjną na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1., wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie wynika z niego, którą część informacji zawartych we wnioskowanych przez skarżącego protokołach WSA w Warszawie uważa za informację publiczną, a która jest takiego przymiotu pozbawiona;

2. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez przerzucenie na skarżącego ciężaru dowodzenia, która część wnioskowanego przezeń dokumentu zawiera informację publiczną, w sytuacji, gdy skarżący nie zna i nie może znać jego treści, a w rezultacie sformułowanie nieprzewidzianych przez ustawę wymogów dotyczących wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty są trafne.

Obie podstawy kasacyjnie w istocie oscylują wokół uznania, przez Sąd I instancji, że wniosek z dnia 20 czerwca 2017 r w zakresie punktu "e", tj. skanów protokołów posiedzeń Zarządu w roku 2017 – nie stanowi informacji publicznej. W tym zakresie ustalenia WSA w Warszawie idą w sprzeczności z postanowieniami prawomocnych wyroków: WSA w Warszawie z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 224/20 oraz wyroku NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt III 3768/21 oddającego skargę kasacyjną. WSA w Warszawie jednoznacznie przesądził, że "żądanie skanów protokołów z posiedzeń zarządu PGZ SA znajduje swoje usprawiedliwienie jako żądanie uzyskania informacji publicznej. Stanowisko organu, iż nie jest to informacja publiczna, a tylko dokument wewnętrzny jest błędne. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wprawdzie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy. Każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, w tym wewnętrznego funkcjonowania i treści podejmowanych zarządzeń, protokołów czy uchwał, stanowi informację publiczną. W tym przypadku skany protokołów posiedzeń zarządu organu nie mogą być uznane tylko za dokumenty wewnętrzne. Odnoszą się one do działania podmiotów publicznych, a więc stanowią informację publiczną. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p, ale to już jest kwestia wydania decyzji odmawiającej dostępu do przedmiotowej informacji" (s. 5-6 uzasadnienia). Tak więc żądne protokoły mieszczą się w katalogu informacji publicznej – określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., choć nie wykluczono, że mogą być objęte jedną z tajemnic statuowanych w art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p.

Z kolei w NSA, oddalając skargę kasacyjną podniósł, że "nie jest w tej sytuacji możliwe poinformowanie pismem wnioskodawcy o tym, że informacja, której się domaga, nie jest informacją publiczną. Obowiązkiem PGZ S.A. było rozpoznanie wniosku w całości i, albo udzielenie informacji publicznej, albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej" (s. 10 uzasadnienia). Uznano zatem, że w sprawie, skoro nie budzi wątpliwości, że wniosek dotyczy informacji publicznej Spółka powinna albo udostępnić żądane dane albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia. Tak więc Spółka, kierując się dyspozycjami zawartymi w obu wyrokach, wydała w dniu 10 stycznia 2022 r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem w sprawie Sąd I instancji pominął stanowisko co do charakteru żądanych informacji i ponownie ocenił ich zgodność z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", co oznacza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące w granicach sprawy, w której zapadło to orzeczenie. W sprawie VIII SA/Wa 222/22 niewątpliwie zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiadał sprawie rozpoznawanej przez WSA w Warszawie o sygn. akt VIII SA/Wa 224/220 i NSA o sygn. akt III OSK 3768/21. Jednocześnie Sąd I instancji nie wykazał, aby zaistniały przesłanki pozwalające mu na odstąpienie od wykładni przepisów u.d.i.p. wskazane w powyższych orzeczeniach.

Wobec tego, że Sąd I instancji nie ustalił w jednoznaczny sposób kwestii prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznana przez Sąd I instancji.