II SA/Po 382/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-17	
Data wpływu	2021-05-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6267 Referendum lokalne	
Hasła tematyczne	Referenda	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 400; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. K., K. G., M. J., J. K., P. K., K. K., K. M., J. N., D. P., M. P., Ż. P., M. S. i P. S. na postanowienie Komisarza Wyborczego [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. nakazuje ściągnąć od Komisarza Wyborczego [...] na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...]- zł (słownie: [...] złotych [...]) z tytułu nieuiszczonego wpisu od skargi.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Komisarz Wyborczy [...] I (dalej jako "Komisarz Wyborczy" albo "organ") odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy M. G. i Rady Miejskiej w M. G. przed upływem kadencji z powodu braku prawidłowego podania do wiadomości mieszkańców informacji o przedmiocie zamierzonego referendum wraz z uzasadnieniem.

W uzasadnieniu postanowienia Komisarz Wyborczy wskazał, iż w dniu [...] marca 2021 r. do Komisarza Wyborczego [...] I zostało złożone przez grupę składającą się z [...] osób powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy M. G. oraz Rady Miejskiej w M. G. przed upływem kadencji. Pełnomocnikiem Inicjatywy Referendalnej został ustanowiony B. K., zamieszkały w [...].

W dniu [...] kwietnia 2021 r. Pełnomocnik Inicjatora Referendum złożył w Delegaturze Krajowego Biura Wyborczego w P. wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy M. G. oraz Rady Miejskiej w M. G. przed upływem kadencji podpisany przez [...] członków Inicjatywy Referendalnej. Do wniosku dołączono:

- informację o spełnieniu obowiązków wskazanych w art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), tj. powiadomienia na piśmie Burmistrza Miasta i Gminy M. G. o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum wraz z odpowiedzią Burmistrza o liczbie mieszkańców gminy M. G. uprawnionych do głosowania, o której mowa w art. 4 ustawy o referendum lokalnym, objętych rejestrem wyborców w gminie;

- informację o spełnieniu obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy o referendum lokalnym, tj. podania do publicznej wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum wraz z uzasadnieniem;

- karty w liczbie [...] sztuk, zawierając3 [...] podpisy poparcia inicjatywy referendalnej mieszkańców gminy M. G..

Komisarz Wyborczy wskazał, iż Inicjator Referendum wyjaśnił, że podał informację o zamierzonym referendum do wiadomości mieszkańców poprzez:

- umieszczenie informacji przez Burmistrza na żądanie Inicjatorów Referendum w Gminnym B. M.;

- umieszczenie informacji na stronie internetowej Referendum M. G., adres: [...];

- umieszczenie informacji na tablicy informacyjnej w Urzędzie Miasta i Gminy M. G.;

- umieszczenie informacji na słupach reklamowych (Osiedle Z. , N. ) oraz w historycznej części miasta przy Hali widowiskowo-sportowej;

- umieszczenie informacji na tablicach informacyjnych w sklepie w P. oraz w M. G. przy ul. [...];

- umieszczenie informacji na gminnym forach oraz grupach na portalu społecznościowym Facebook - F. , Mieszkańcy M. , M. forum mieszkańców, Referendum - odwołanie Burmistrza i Rady Miejskiej w M. G., Forum M. G.;

- przeprowadzenie dystrybucji [...] szt. ulotek z odnośnikiem do strony internetowej.

W dalszej części uzasadnienia Komisarz Wyborczy opisał kwestię oceny i uzupełniania podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum.

Komisarz Wyborczy wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2021 r. do Komisarza Wyborczego [...] I wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. G., w którym Burmistrz poinformował o wpływie do Urzędu Miasta i Gminy pisma Pełnomocnika Inicjatora Referendum w dniu [...] marca 2021 r., w którym zwrócił się o umieszczenie informacji dla mieszkańców Miasta i Gminy M. G. poprzez: umieszczenie jej na profilu Miasta i Gminy M. G. na portalu społecznościowym Facebook; umieszczenie jej na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy M. G.; umieszczenie jej w najbliższym wydaniu Goślińskiego B. M.. Burmistrz w piśmie podkreślił jednocześnie, że Pełnomocnik Inicjatora Referendum nie zwrócił się do niego z zapytaniem jakie należy dokonać czynności na terenie Miasta i Gminy M. G., które są uznawane za ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty. Zgodnie z żądaniem Pełnomocnika Inicjatora Referendum przedstawiono, iż w dniu [...] marca 2021 r. na portalu społecznościowym Facebook Miasta i Gminy M. G. oraz w G. umieszczono informację o referendum wraz z uzasadnieniem.

Burmistrz zarzucił Inicjatorowi Referendum, że naruszony został przepis art. 13 ust. 1 i 3 ustawy o referendum lokalnym, z uwagi na to, iż to Urząd Miasta i Gminy M. G., pomimo braku obowiązku, pokrył koszty, które zgodnie z ustawą winien był ponieść Inicjator Referendum. W dalszej części pisma Burmistrz wskazał wszystkie miejsca na terenie Miasta i Gminy M. G., w których dokonuje się ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty, są to: Biuletyn Informacji Publicznej (BIP), tablice ogłoszeniowe w [...] sołectwach, na terenie Miasta M. G. oraz [...] byłych osiedlach samorządowych, a także słupy ogłoszeniowe na O. Z. i w P.

W siedzibie Urzędu nie została opublikowana informacja wraz z uzasadnieniem z uwagi na niedostarczenie materiałów referendalnych.

Dalej organ wyjaśnił, iż Pełnomocnik Inicjatora Referendum w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. podniósł, że nawet przy założeniu, że pierwsza informacja w trybie art. 13 ustawy o referendum lokalnym była nieprecyzyjna lub nieprawidłowa, nie upłynął jeszcze termin do przedstawienia takiej informacji w sposób nie budzący wątpliwości co do jej zakresu i formy. Załączył skierowane do Burmistrza pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r., które zawierało prośbę o zamieszczenie informacji o referendum, na koszt Inicjatora Referendum, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie, w gablotach i tablicach ogłoszeniowych należących do gminy i zlokalizowanych w poszczególnych miejscowościach oraz w wersji online w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Do pisma kierowanego do Burmistrza dołączona była informacja, zawierająca pytania referendalne oraz uzasadnienie.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Komisarza Wyborczego [...] I wpłynęło pismo znak: [...] Burmistrza Miasta i Gminy M. G., w którym poinformował, iż informacja do mieszkańców o przeprowadzeniu referendum załączona do pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz informacja do mieszkańców o przeprowadzeniu referendum załączona do pisma z dnia [...] marca 2021 r. nie są tożsame. Burmistrz zaprezentował pogląd, iż z uwagi na fakt, że ponowne pismo Inicjatora Referendum z prośbą o opublikowanie informacji do mieszkańców zostało przesłane po złożeniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy M. G. i Rady Miejskiej w M. G., wniosek nie spełnia wymogów formalnych i powinien zostać odrzucony przez Komisarza Wyborczego [...]

Następnie Komisarz Wyborczy wskazał, iż stosownie do treści art. 22 ustawy o referendum lokalnym do obowiązków Komisarza Wyborczego [...] I należało ustalenie czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gmina M. G. i Rady Miejskiej w M. G. przed upływem kadencji nie jest wadliwy.

Mając powyższe na uwadze Komisarz Wyborczy [...] I stwierdził, iż:

- Pełnomocnik Inicjatora Referendum poinformował Burmistrza Miasta i Gminy M. G. oraz Komisarza Wyborczego [...] I o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum spełniając wymagania z art. 12 ustawy o referendum lokalnym;

- Pełnomocnik Inicjatora Referendum ostatecznie przekazał Komisarzowi Wyborczemu [...] I łącznie [...] podpisów mieszkańców, z czego [...] to podpisy złożone poprawnie, spełniając tym samym obowiązek z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 14 ustawy o referendum lokalnym;

- Pełnomocnik Inicjatora Referendum nie dopełnił jednak obowiązku podania do publicznej wiadomości mieszkańców informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum gminnego w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Komisarz Wyborczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 3 ustawy o referendum lokalnym Inicjator Referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja o zamierzonym referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego zawiera uzasadnienie odwołania.

Z informacji przekazanych przez Burmistrza Miasta i Gminy M. G. wynika, że na terenie Miasta i Gminy M. G. dokonuje się ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty, przez: Biuletyn Informacji Publicznej (BIP), tablice ogłoszeniowe w [...] sołectwach, na terenie Miasta M. G. oraz [...] byłych osiedlach samorządowych, a także słupy ogłoszeniowe na O. Z. i w P. . Inicjator Referendum nie zakwestionował prawdziwości tej informacji. Co więcej Pełnomocnik Inicjatora Referendum w skierowanym do Burmistrza piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. de facto ją potwierdził. Trudno zresztą przyjąć, że Burmistrz w tym zakresie podał - tak łatwo weryfikowalną - nieprawdziwą informację.

Z tego wynika więc, że czynności informacyjne podjęte przez Inicjatora Referendum nie spełniły wymogu podania informacji do wiadomości mieszkańców. Podanie do wiadomości informacji o planowanym referendum w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Miasta i Gminy M. G.. Inicjator Referendum nie jest bowiem uprawniony do podania do wiadomości mieszkańców informacji o planowanym referendum w sposób przez niego uważany za właściwy, lecz jest zobowiązany uczynić to w sposób zwyczajowo przyjęty. Oczywiście ten wymóg w żadnym razie nie wyklucza możliwości wykorzystania innych dodatkowych metod i środków komunikacji czy przekazywania informacji. Jest oczywiste, że periodyki lokalne czy nowoczesne środki zbiorowego przekazu takie jak Facebook odgrywają istotną rolę w dzisiejszych czasach, ale w przypadku inicjatywy referendalnej nie mogą zastąpić podania informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Zauważyć trzeba, że M. G. to gmina miejsko-wiejska. Niewątpliwie zaś w tradycji wiejskiej wszelkie ważne informacje dla obywateli zamieszczane są na tablicach ogłoszeń we wszystkich sołectwach na obszarze gminy. Z drugiej zaś strony po rozpowszechnieniu informacji elektronicznej ogólną rangę informacyjną otrzymał Biuletyn Informacji Publicznej danej gminy.

Organ wyjaśnił, iż nie sposób uznać za zasadne twierdzenie Pełnomocnika Inicjatora Referendum, że wymóg informacyjny, określony w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym może zostać zrealizowany po złożeniu wniosku o przeprowadzenie referendum. Z treści art. 22 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wynika jednoznacznie, że obowiązek ten musi zostać spełniony przed złożeniem wniosku. Informacja o zamiarze przeprowadzenia referendum należy bowiem do czynności wstępnych, poprzedzających złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum. Chodzi bowiem o obywatelskie prawo do informacji, które w społeczeństwie demokratycznym jest wartością samą w sobie. Ważne jest nadto również to, aby w okresie zbierania podpisów obywatele znali prawdziwe, a nie obiegowe uzasadnienie inicjatywy referendalnej.

Komisarz dodatkowo podniósł, iż czynności informacyjne, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym podejmowane są na koszt Inicjatora Referendum. W skierowanym do Burmistrza piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Pełnomocnik Inicjatora Referendum wniósł o umieszczenie informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum na profilu Miasta i Gminy M. G. na portalu społecznościowym Facebook, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy M. G. oraz w najbliższym wydaniu [...]. Nie podał jednak, że koszty z tym związane pokryje Inicjator Referendum (np. nie zwrócił się o wystawienie faktury, czy podanie należności wraz numerem rachunku bankowego). W efekcie więc stało się tak, że koszt publikacji informacji w [...] poniósł Urząd Miasta i Gminy w M. G., a nie Inicjator Referendum, co pozostaje w sprzeczności z regułą określoną w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jako Inicjator referendum wnieśli B. K., K. G., M. J., J. K., P. K., K. K., K. M., J. N., D. P., M. P., Ż. P., M. S., P. S. (zwani dalej jako "Skarżący" lub "Inicjator Referendum") zarzucając mu naruszanie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż czynności podjęte przez Inicjatora Referendum nie spełniły wymogu podania informacji do wiadomości mieszkańców, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy M. G. i Rady Miejskiej w M. G. przed upływem kadencji,

- art. 14 ust 4 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż adres zamieszkania osoby udzielającej poparcia obejmuje: nazwę miejscowości, nazwę ulicy i numer domu oraz numer mieszkania i powinien być tożsamy z adresem w stałym rejestrze wyborców, co stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm, w konsekwencji czego organ nieprawidłowo odrzucił około 213 podpisów,

- przepisu art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako "Konstytucja RP") poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania o sprawach dla nich istotnych w drodze referendum.

Wskazując na powyższe Inicjator Referendum wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi Inicjator Referendum wskazał, że oprócz wskazanych Komisarzowi Wyborczemu sposobów podania do wiadomości mieszkańców informacji o zamierzonym referendum, w dniu [...] lutego 2021 r. w [...] ukazał się reportaż w całości poświęcony przedmiotowej inicjatywie. Skarżący wskazali ponadto, że również w wiadomościach [...] w dniu [...] marca 2021 r. pojawiła się informacja na temat referendum.

Inicjator Referendum podkreślił, iż współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania między nimi informacji są media społecznościowe oraz prasa i telewizja lokalna. Zdaniem Skarżących są to niewątpliwie kanały komunikacji skuteczniejsze niż wywieszanie ogłoszeń na urzędowych tablicach.

Dalej Skarżący wyjaśnili, iż art. 170 Konstytucji RP stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2003 r. sygn. akt K [...] przepis art. 170 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Nakłada nań również obowiązek powstrzymywania się od takich działań, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej; prawa, będącego zarazem częścią składową szerzej pojmowanej wolności politycznej. Powyższy przepis zawiera w sobie także prawo polityczne każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym.

Dalej Inicjator Referendum podniósł, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt III SA/Gd [...]: "Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej interpretować w taki sposób, by nadmiernym, zbytecznym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia. Wprowadzone w art. 13 ustawy o referendum unormowanie zapewnia mieszkańcom gminy uzyskanie informacji o zgłoszonej inicjatywie, a następnie podjęcie decyzji w kwestii jej poparcia poprzez złożenie podpisu pod wnioskiem." Wobec tego to inicjatorom referendum najbardziej zależeć powinno, by informacja o zamiarze jego przeprowadzenia dotarła do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych, co może zapewnić poparcie wniosku przez wymaganą w ustawie o referendum liczbę mieszkańców gminy. Wszelkie zaniedbania w tym zakresie mogą prowadzić bowiem do braku poparcia społeczności lokalnej dla inicjatywy referendum.

Skarżący wskazali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia [...] października 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd [...]) stwierdził, iż: "Jeżeli wymagana ilość mieszkańców gminy poprze wniosek o przeprowadzenie referendum, to uznać należy, że informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny".

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżący podkreślili, iż nie zgadzają się z twierdzeniem Burmistrza MiG M. G. i Komisarza Wyborczego [...] iż sposobem zwyczajowo przyjętym na ogłaszanie urzędowych ogłoszeń na terenie MiG M. G. jest wywieszanie ich na tablicach ogłoszeń w sołectwach i na terenie miasta. Tablice te bowiem są nieużytkowane i zaniedbane, a w konsekwencji nieczytane przez mieszkańców. Potwierdzają to zdjęcia załączone do niniejszego pisma. Co więcej znaczna część tych tablic nie zawiera żadnych ogłoszeń, nawet jakichkolwiek plakatów o bieżących wydarzeniach czy eventach. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem, że właśnie w taki sposób mieszkańcy są informowani o urzędowych ogłoszeniach i jest to sposób zwyczajowo przyjęty w gminie.

Ponadto Skarżący podnieśli, iż w dniu [...] maja 2021 r. Państwowa Komisja Wyborcza podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. W pkt 10 ww. wytycznych PKW wskazała: "Jeżeli w danej gminie przyjęte jest ogłaszanie urzędowych ogłoszeń poprzez wywieszanie ich w siedzibie urzędu gminy i na tablicach ogłoszeń w sołectwach, wówczas również inicjator referendum powinien w ten sposób podać do wiadomości przedmiot referendum. Jednakże wobec braku jednoznacznych przepisów wiążąco precyzujących zwyczajowo przyjęty w danej gminie sposób podawania do publicznej wiadomości, nafeży uznać za spełniające powyższe wymogi ustawowe ogłoszenie informacji o przedmiocie zamierzonego referendum np. w lokalnych mediach m. in. w telewizji, radiu albo prasie. Informacje o przedmiocie zamierzonego referendum mogą zostać umieszczone także na stronach internetowych dotyczących mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego." Nie ulega wątpliwości, iż na terenie Gminy M. G. nie ma żadnych wiążących przepisów precyzujących zwyczajowo przyjęty sposób podawania do publicznej wiadomości. Potwierdził to zresztą Burmistrz MiG M. G.. Sposoby, które przedstawił Komisarzowi Wyborczemu [...] l są natomiast wyłącznie w jego opinii miejscami zwyczajowo przyjętymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd mając na uwadze treść art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 1019 r., poz. 741 ze zm.), zakreślający termin rozpoznania sprawy, oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Komisarza Wyborczego o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy M. G..

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy wskazać należy, że niniejsza skarga na postanowienie Komisarza Wyborczego została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym).

Jak wynika z akt sprawy zaskarżone postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Inicjatora Referendum w dniu [...] maja 2021 r. Natomiast skarga została nadana w dniu [...] maja 2021 r., a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu.

W niniejszej sprawie nie ulega również wątpliwości, iż skarga została wniesiona przez uprawnione do tego podmioty.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Z powyższego przepisu wynika, iż podmiotem uprawnionym do złożenia skargi jest inicjator referendum.

Jak wynika z akt sprawy inicjatorem referendum w niniejszej sprawie są B. K., K. G., M. J., J. K., P. K., K. K., K. M., J. N., D. P., M. P., Ż. P., M. S., P. S., co wynika z powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego. Jak wynika z akt sprawy ww. osoby podpisały się również pod skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.

Tym samym należało uznać, iż skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona przez podmiot uprawniony, a więc przez Inicjatora Referendum.

Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego zostały określone w ustawie z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym. Należy jednocześnie wskazać że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie o referendum lokalnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349 oraz z 2019 r. poz. 273).

Oceniając natomiast samą kwestię spełnienia wymagań określonych w ustawie o referendum lokalnym wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, iż spełniona została przesłanka z art. 11 ustawy o referendum lokalnym wskazujący, że z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej [...] obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy.

W niniejszej sprawie, co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia Komisarza Wyborczego - Pełnomocnik Inicjatora Referendum poinformował Burmistrza Miasta i Gminy M. G. oraz Komisarza Wyborczego [...] o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum spełniając wymagania z art. 12 ustawy o referendum lokalnym.

Ponadto Pełnomocnik Inicjatora Referendum przekazał Komisarzowi Wyborczemu [...] I łącznie [...] podpisów mieszkańców, z czego [...] to podpisy złożone poprawnie, spełniając tym samym obowiązek z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 14 ustawy o referendum lokalnym.

Z uwagi na fakt spełnienia przesłanki określonej w art. 14 ustawy o referendum lokalnym i nie kwestionowania powyższego przez Komisarza Wyborczego za zbędne należało uznać odnoszenie się do zarzutu Inicjatora Referendum naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Nie ulega wątpliwości, iż ewentualne naruszenie przez organ powyższego przepisu polegające na zakwestionowaniu niektórych podpisów pod wnioskiem pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie stanowiło to podstawy odrzucenia wniosku o referendum gminne.

Natomiast podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiło niespełnienie przez Inicjatora Referendum, w ocenie Komisarza Wyborczego, wymogu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, tj. podania na swój koszt do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Rozpoznając wniosek Inicjatora Referendum Komisarz Wyborczy uznał, iż jedynym właściwym sposobem podania do wiadomości informacji o przedmiocie referendum spełniającym wymagania określone w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym jest dokonanie ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty, przez: Biuletyn Informacji Publicznej (BIP), tablice ogłoszeniowe w [...] sołectwach, na terenie Miasta M. G. oraz [...] byłych osiedlach samorządowych, a także słupy ogłoszeniowe na Osiedlu Z. i w P. .

Tym samym Komisarz Wyborczy uznał, że nie spełnia wymogu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym podanie informacji o zamierzonym referendum do wiadomości mieszkańców poprzez:

- umieszczenie informacji przez Burmistrza na żądanie Inicjatorów Referendum w Gminnym B. M.;

- umieszczenie informacji na stronie internetowej Referendum M. G., adres: [...];

- umieszczenie informacji na tablicy informacyjnej w Urzędzie Miasta i Gminy M. G.;

- umieszczenie informacji na słupach reklamowych (Osiedle Z. , N. ) oraz w historycznej części miasta przy Hali widowiskowo-sportowej;

- umieszczenie informacji na tablicach informacyjnych w sklepie w P. oraz w M. G. przy ul. [...];

- umieszczenie informacji na gminnym forach oraz grupach na portalu społecznościowym Facebook - Forum Mieszkańców M. G., Mieszkańcy M. , M. G. forum mieszkańców, Referendum - odwołanie Burmistrza i Rady Miejskiej w M. G., Forum M. G.;

- przeprowadzenie dystrybucji [...] szt. ulotek z odnośnikiem do strony internetowej.

Powyższej oceny Komisarza Wyborczego, Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wprowadzone w powołanym przepisie unormowanie ma m.in. na celu zapewnienie mieszkańcom gminy uzyskanie informacji o zgłoszonej inicjatywie, a następnie podjęcie decyzji przez konkretnego mieszkańca gminy w kwestii jej poparcia poprzez złożenie podpisu pod wnioskiem.

Z powyższych względów Skarżący zasadnie wskazali, iż to inicjatorom referendum najbardziej zależeć powinno, by informacja o zamiarze jego przeprowadzenia dotarła do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych, co z kolei może zapewnić poparcie wniosku przez wymaganą liczbę mieszkańców gminy.

Należy pamiętać, iż ustawodawca wprowadził w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym jedynie wymóg powiadomienia o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Ustawodawca posługując się tak ogólnym zwrotem nie wskazał nawet przykładowych sposobów poinformowania o przedmiocie referendum.

Dokonując wykładni omawianej regulacji należy mieć na uwadze normy konstytucyjne gwarantujące prawo mieszkańców bezpośredniego podejmowania decyzji.

Przepis art. 170 Konstytucji RP stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów powszechnych samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2003 r. sygn. akt [...] przepis art. 170 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Nakłada nań również obowiązek powstrzymywania się od takich działań, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej; prawa, będącego zarazem częścią składową szerzej pojmowanej wolności politycznej.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej interpretować w taki sposób, by nadmiernym zbytnim formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia. Nadto przy interpretacji pojęcia "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" nie należy się ograniczać do oficjalnych, związanych z władzami gminy publikatorów takich jak np. tablice ogłoszeń w urzędzie i w sołectwie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 287/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Zgodzić należy się z Inicjatorem Referendum, iż współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i o wiele skuteczniejszymi niż oficjalne tablice ogłoszeń są także media społecznościowe oraz lokalna prasa i telewizja.

W tym miejscu należy mieć na uwadze, iż umieszczenie informacji o przedmiocie zamierzonego referendum na gminnym forach oraz grupach na portalu społecznościowym - Forum Mieszkańców M. G. (ponad [...]. członków), Mieszkańcy M. (ponad [...]. członków) czy też w dniu [...] marca 2021 r. na portalu społecznościowym Facebook Miasta i Gminy M. G. (potwierdzenie Burmistrza w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. ) wskazuje na możliwość zapoznania się z tą informacja z szerokim gronem mieszkańców uprawnionych do głosowania ([...] osób).

Na powyższe wskazuje również dystrybucja ulotek zawierających informację o referendum ([...]. sztuk) czy też umieszczenie powyższej informacji w Gminnym B. M. (nakład [...]. dystrybuowany do domostw na terenie Gminy).

Nie bez znaczenia w sprawie jest również kwestia umieszczenia powyższej informacji na części tablic uznanych przez Komisarza Wyborczego za spełniające wymagania z art. 13 ustawy o referendum lokalnym.

Sąd zatem mając na uwadze, iż informacja o przedmiocie zamierzonego przez inicjatorów referendum nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem zmierzającym do tego, by jak największa liczba członków tej społeczności dowiedziała się o zamierzonym referendum i mogło mu udzielić ewentualnie wsparcia uznał, że sposób przekazania przez Inicjatora Referendum informacji o przedmiocie referendum mieści się w pojęciu "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie".

Jak wskazuje się w orzecznictwie skoro wymagana ilość mieszkańców gminy poparła wniosek o przeprowadzenie referendum, to uznać należy, że informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny i zrozumiały. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasada przedstawicielstwa jest zasadą podstawową, gdy chodzi o sposób realizacji i urzeczywistniania woli przez wspólnotę mieszkańców, jako lokalnego suwerena zaś zasada demokracji bezpośredniej jest jedną z form sprawowania władzy lokalnej. Znajduje to odzwierciedlenie w treści rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o referendum lokalnym uznających za podstawowe kwestie dotyczące warunków racjonalnego i świadomego podejmowania przez mieszkańców merytorycznych decyzji w sprawach przedstawionych im do rozstrzygnięcia w formie pytań referendalnych (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1236/16, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2925/15, CBOSA).

Zatem uznanie w tej sytuacji, że "podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" ogranicza się do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń i Biuletynu Informacji Publicznej prowadziłoby do nieuzasadnionego niczym naruszenia publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie (art. 170 Konstytucji RP) udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym.

W tym miejscu wskazać należy, iż na powyższą problematykę zwróciła uwagę Państwowa Komisja Wyborcza, która w dniu 24 maja 2021 r. podjęła uchwałę nr 61/2021 w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (dostępna na stronie https://pkw.gov.pl/aktualnosci/wyjasnienia-stanowiska-komunikaty/uchwala-nr-612021-panstwowej-komisji-wyborczej-z-dnia-24-maja-2021-r-w-sprawie-wytycznych-i-wyjasnie).

W pkt 10 ww. wytycznych PKW wskazała: "Jeżeli w danej gminie przyjęte jest ogłaszanie urzędowych ogłoszeń poprzez wywieszanie ich w siedzibie urzędu gminy i na tablicach ogłoszeń w sołectwach, wówczas również inicjator referendum powinien w ten sposób podać do wiadomości przedmiot referendum. Jednakże wobec braku jednoznacznych przepisów wiążąco precyzujących zwyczajowo przyjęty w danej gminie sposób podawania do publicznej wiadomości, należy uznać za spełniające powyższe wymogi ustawowe ogłoszenie informacji o przedmiocie zamierzonego referendum np. w lokalnych mediach m. in. w telewizji, radiu albo prasie. Informacje o przedmiocie zamierzonego referendum mogą zostać umieszczone także na stronach internetowych dotyczących mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego."

Tym samym Państwowa Komisja Wyborcza w wytycznych zawartych we wskazanej wyżej uchwale, które na mocy art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego, są wiążące dla komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisji wyborczych niższego stopnia, przesądziła o uznaniu za spełniające wymogi ustawowe ogłoszenie informacji o przedmiocie zamierzonego referendum na stronach internetowych dotyczących mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż uchwała ta weszła w życie w dniu jej publikacji tj. w dniu [...] maja 2021 r., podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane [...] kwietnia 2021 r.

Z powyższych względów Sąd nie może zarzucić organowi naruszenie powyższych wytycznych w zw. art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego, ale może wskazać powyższe jako argumentację uzasadniającą prawidłowość przyjętej w niniejszej sprawie wykładni.

Odnosząc się natomiast do kwestii, iż za umieszczenie informacji przez Burmistrza w Gminnym Biuletynie Mieszkańców Inicjatorzy Referendum nie ponieśli żadnych kosztów wskazać należy, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "na własny koszt" nie może być wykładany w ten sposób, że poniesienie kosztów będzie jedną z przesłanek skuteczności wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której inicjator referendum nie poniesienie żadnych kosztów związanych z rozpowszechnianiem informacji o przedmiocie referendum np. nie poniesie kosztów wydruku ulotek, które zostaną rozwieszone na darmowych tablicach ogłoszeń. Powyższe nie może jednak oznaczać nieskuteczności inicjatywy referendalnej w razie spełnienia pozostałych przesłanek.

W ocenie Sądu ustawodawca nakazując inicjatorowi referendum podanie do wiadomości przedmiotu referendum na swój koszt przesądził w ten sposób, że nawet w przypadku zarządzenia przeprowadzenia referendum nie przysługuje mu zwrot poniesionych z tego tytułu kosztów np. od danej jednostki samorządowej czy też Komisarza Wyborczego. Ponadto przepis ten należy rozumieć, iż Inicjator Referendum nie ma podstaw domagania się od mediów lokalnych czy też organów jednostki samorządu terytorialnego bezpłatnego publikowania tych informacji. Tym samym nie ma przeszkód aby podmiot do którego Inicjator Referendum zwrócił się z prośbą o udostępnienie informacji o przedmiocie zamierzonego referendum gminnego uzależnił jego publikację od zapłaty określonej kwoty.

Jednakże w przypadku jednostki samorządu terytorialnego, w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 wskazać należy, iż z art. 170 Konstytucji RP nakłada na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązki związane z zapewnieniem od strony organizacyjnej i prawnej przeprowadzenia takiego referendum, a także podejmowania działań, mających na celu nie tylko zagwarantowanie realizacji prawa członków społeczności samorządowej do wypowiadania się w drodze referendum, ale także wspierających inicjatywy polityczne mieszkańców w tym zakresie - jeśli mieszczą się one w porządku prawnym.

Tym samym bezpłatna publikacja przez Burmistrza w Gminnym Biuletynie Mieszkańców informacji Inicjatorów Referendum o przedmiocie zamierzonego referendum można traktować jako przejaw realizacji przez organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązków wynikających z art. 170 Konstytucji RP.

Abstrahując od powyższego wskazać należy, iż nawet gdyby wykluczyć publikację informacji w Gminnym Biuletynie Mieszkańców , to pozostałe formy podania do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, w tym przede wszystkim umieszczenie informacji na gminnym forach oraz grupach na portalu społecznościowym Facebook oraz przeprowadzenie dystrybucji [...] szt. ulotek z odnośnikiem do strony internetowej odbyło się na koszt Inicjatora Referendum.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Inicjatorzy Referendum wywiązali się z ciążącego na nich, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym obowiązku podania przedmiotu referendum do wiadomości mieszkańców.

Na marginesie, co nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Organu, że wymóg informacyjny, określony w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym musi zostać zrealizowany przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum. Powyższe wynika wprost z art art. 22 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym zgodnie z którym inicjator referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego przekazuje na piśmie, w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, Komisarzowi Wyborczemu wniosek mieszkańców wraz z informacją o spełnieniu obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 3 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznając za uzasadnioną skargę Inicjatorów Referendum, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt. 1 sentencji wyroku).

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 223 § 2 P.p.s.a., nakazał ściągnąć od Komisarza Wyborczego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę [...]zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. Zgodnie z wymienionym przepisem "jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę". W niniejszej sprawie Inicjator Referendum jest stroną wygrywającą, więc kosztami postępowania w normalnym trybie (art. 200 P.p.s.a.) zostałby obciążony organ. Zaszła jednak potrzeba zastosowania art. 223 § 2 P.p.s.a., gdyż skardze, z uwagi na skrócone terminy do rozpoznania sprawy (art. 26 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym) nadano bieg w warunkach, gdy Skarżący nie uiścili jeszcze od niej wpisu. Nie chcąc w takich warunkach opóźniać rozpoznania sprawy przez kierowanie wezwania do uiszczenia wpisu Sąd zdecydował o zastosowaniu regulacji zawartej w art. 223 § 2 P.p.s.a.