Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nabycia przez województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania D. B., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie Z.- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał , że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie Z., zajętej pod drogę wojewódzką.

Od powyższej decyzji odwołał się D. B.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej , stwierdził , że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Aktualnym właścicielem działki nr [...] jest D. B., co potwierdza odpis zupełny z księgi wieczystej KW Nr [...].

Zgodnie z uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), jako droga wojewódzka nr [...]. Z akt sprawy a w szczególności z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] stycznia 2010 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] wynika, że działka nr [...], położona w gminie Z., w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była w całości pod drogę krajową nr [...]. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę publiczną wskazuje: kopia mapy zasadniczej z pasem zajętości, która przedstawia stan zainwestowania pasa drogowego na dzień, 31grudnia 1998 r. i granice nieruchomości podlegającej przejęciu. Organ uznał również za udowodnioną kwestię sprawowania na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Materiał dowodowy zawiera pismo Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] maja 2004 r. z którego wynika iż do dnia 31 grudnia 1998 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] wykonywała władztwo publicznoprawne. W piśmie tym wskazano, że wykonywane czynności polegały na: zimowym i bieżącym utrzymaniu dróg, remontach nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników, odwodnienia i oznakowaniu poziomego i pionowego a także nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym. Wykonywanie powyższych czynności zostało potwierdzone kopiami polis: [...], sporządzona w dniu [...] kwietnia 1997r. i [...], sporządzona w dniu [...] maja 1998 r., zawartych przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] z Towarzystwem [...] Oddział w [...] obejmujących m.in. odpowiedzialność cywilną z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymania pasa drogowego dróg krajowych na terenie województwa gdańskiego. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do działki nr [...] zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Organ odwoławczy zwrócił w końcowej części uzasadnienia uwagę , że w rezultacie nabycia nieruchomości z mocy prawa wygasają ciążące w dniu 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. W warunkach niniejszej sprawy, zarówno służebność przejazdu i przechodu, jak i hipoteki na rzecz Banku Spółdzielczego w [...] - Oddział w Z. ustanowione zostały po dacie 31 grudnia 1998 roku. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organami administracji, w tym przede wszystkim zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji winien zatem powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, w tym także właścicieli działek nr [...] i nr [...], którym przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] oraz Bank Spółdzielczy w [...] Oddział w Z., które są stroną w sprawie, a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, zawiadomić o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów, umożliwić, wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz doręczyć orzeczenie kończące postępowanie. Z tych względów została uchylona decyzja organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. B., zaskarżając decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w części - to jest odnośnie tej części jej uzasadnienia, w której organ drugiej instancji wyraził swoje stanowisko, iż działka [...] o pow. [...] ha. położona w gminie Z. obręb Z. w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta w całości pod drogę publiczną oraz, że było nad tą działką sprawowane władztwo publicznoprawne i zarzucając w tym zakresie naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach nie będących wystarczającymi do potwierdzenia wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek przewidzianych przez art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dla uznania, że dana nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władztwie publicznoprawnym bez koniecznej wszechstronne] oceny tych dowodów i ich wartości dla sprawy,

2) art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisem art. 39 ust. 1-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie notatki służbowej Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz kopii mapy zasadniczej tegoż samego Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] również z dnia [...] stycznia 2010 r. za dokumenty wystarczająco potwierdzające znajdowanie się działki nr [...] w pasie drogowym drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r.,

3) przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, że działka [...] o pow. [...] ha, położona w gminie Z., obręb Z. spełniała przesłanki uznania jej za zajętą pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., co pozwala na stwierdzenie nabycia prawa jej własności z mocy prawa przez Województwo [...] oraz jednoczesne naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie przesłanek, którymi kierował się organ II instancji uznając powołane przez siebie dowody jako potwierdzające jego ustalenia faktyczne. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie wskazanej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś D. B. nie zgłosił sprzeciwu wobec rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należało uznać , że skarga winna zostać oddalona.

Zasadniczym problemem dla oceny niniejszej sprawy jest ocena możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji, ponieważ kwestia ta nie jest uregulowana bezpośrednio ani w przepisach KPA, ani w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość taka spotyka się na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych z aprobującym stanowiskiem (por. por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982r., I SA 47/82, z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, z dnia 20 maja 1998r., I SA 1896/97). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu (por. J. Zimmermann: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia, Warszawa 1981, s. 134-135; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 28.6.1982 r. I SA 47/82, "Państwo i Prawo" 1985, z. 1, s. 150. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy narusza ono swą treścią prawo. Warto jednocześnie podkreślić, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a więc w istocie jest elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem, a zatem w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie w istocie mamy do czynienia ze skargą na "całą" decyzję. (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., I FSK 892/09). Uzasadnienie decyzji nie funkcjonuje bowiem samodzielnie w obrocie prawnym, nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania "sentencji" rozstrzygnięcia. Za takim stanowiskiem przemawia również art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc natomiast do oceny zaskarżonej decyzji, to należy wskazać, że organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., stwierdzającą przejście na rzecz Województwa [...] prawa własności działki nr [...], położonej w Gminie Z. , obręb Z., uznając, że postępowanie administracyjne winno być prowadzone z udziałem wierzyciela hipotecznego oraz posiadacza służebności. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, czyli decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zdaniem sądu zasadnie organ uznał, że w postępowaniu dotyczącym nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, obciążonej służebnością oraz hipoteką , winny brać udział podmioty , którym te prawa przysługują . Zasadnym było zatem podjęcie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Odnosząc się do wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej , odnoszącej się do spełnienia przesłanek wymaganych treścią art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., należy wskazać, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w następujących orzeczeniach: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 26/09 stwierdził, że "Organ II instancji może jedynie udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania w I instancji (i tak należy rozumieć treść normatywną zamieszczonego w końcowej części paragrafu 2 określenia "wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź też negatywne załatwienie dla odwołującego się."

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 183/09.,, Zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji." Tak samo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Art. 138 § 2 k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też to, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia." (Wyrok WSA z 2008.08.12 I SA/Kr 426/08).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że wyrażony przez organ odwoławczy pogląd nie wiąże organu I instancji. Zatem nie można stwierdzić- , że organ odwoławczy naruszył przepisy wymienione w skardze ( w szczególności art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r.) , gdyż organ tych przepisów nie stosował wydając decyzję kasacyjną. Sąd nie dostrzegł również naruszenia innych przepisów prawa materialnego i procesowego.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.