II SA/Gd 1112/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-17	
Data wpływu	2022-12-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2268; art. 11 ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2022 r. nr SKO Gd/2240/22 w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. nr SKO Gd/2240/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania M. T. (dalej również jako "strona", "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, kosztów leczenia, żywności, środków higienicznych, rachunków za prąd, zaległości czynszowej, zasiłku z programu rządowego, zasiłku na dożywianie, zakup posiłku, żywności, opłacanie składek.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." oraz art. 7, art. 8, art. 11 w związku z art. 107 pkt 4a i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268), zwanej dalej "u.p.s.", odmówił skarżącej przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, kosztów leczenia, żywności, środków higienicznych, rachunków za prąd, zaległości czynszowej, zasiłku z programu rządowego, zasiłku na dożywianie, zakup posiłku, żywności, opłacanie składek.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podaniem z dnia 28 stycznia 2021 r. skarżąca zgłosiła potrzebę pomocy finansowej we wskazanej wyżej formie. Decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] organ odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, decyzja ta jednak została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 23 czerwca 2021r. nr SKO Gd/2093/21. Organ ponownie wszczął postępowanie i decyzją z dnia 27 września 2021 r. nr [...] podtrzymał swoje stanowisko odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku ponownie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji (z akt sprawy wynika, że chodzi o decyzję SKO z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/5803/21 – przyp. Sądu).

Organ wskazał dalej, że jest w posiadaniu dokumentacji poświadczającej, że rodzina skarżącej na dzień złożenia wniosku była w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe i możliwości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na wniosek Ośrodka poinformował, że K. T. ma prawo do świadczenia emerytalnego, natomiast na własny wniosek zawiesił jego wypłatę. A. T. (całkowicie ubezwłasnowolniona - brak uznania opiekuna przez rodzinę i kontaktu z nim) jest osobą uprawnioną do renty w wysokości 1.525 zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 zł (świadczenia otrzymywał opiekun prawny). K. T. uprawniony był do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1830 zł miesięcznie na A. T. (wypłata od 1 stycznia 2020r. bezterminowo). Wypłata świadczenia została zawieszona z uwagi na uniemożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. I. T. pobiera świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. Rodzina pobierała dodatek mieszkaniowy w kwocie 419,49 zł miesięcznie. Ponadto jak wynika z dokumentacji z pozostałych spraw, matka skarżącej posiadała podczas pobytu w szpitalu kwotę 11.000 zł, zatem można przypuszczać, że rodzina zataja przed organem faktyczną sytuację dochodową i osobistą.

Wskazano, że pomoc społeczna to nie tylko zabezpieczanie potrzeb finansowych klientów, ale przede wszystkim praca socjalna, która jest świadczona na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna jest formą zindywidualizowaną. Opiera się na dokładnej diagnozie, której to pracownik socjalny z racji braku możliwości współpracy ze skarżącą, nie może wdrożyć.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. T. wniosła o uchylenie wszystkich decyzji odmawiających przyznania pomocy i wydanie decyzji przyznających świadczenia. Podniosła, że nieprawdziwy jest zarzut braku jej współpracy z organem I instancji. W sprawach dotyczących bieżących wniosków organ I instancji ustalił aktualną sytuację skarżącej. O gotowości skarżącej do współpracy świadczą również jej pisma. Skarżąca podkreśliła możliwość przeprowadzenia w okresie epidemii wywiadu telefonicznie bądź na podstawie dołączonej dokumentacji. Wskazała, że OPS zna sytuację jej rodziny, w 2020 r. zgłosił do prokuratury, że K.T. stosuje przemoc w rodzinie, nie zapewnia dobrych warunków bytowych jak również wniósł o ubezwłasnowolnienie A.T. i ustanowienie dla niej opiekuna prawnego, a w czerwcu 2021 r. pracownicy OPS byli w mieszkaniu skarżącej na interwencji. Ośrodek poczynił duże ingerencje w rodzinie skarżącej a jednocześnie twierdzi, że nie zna ich sytuacji. Ośrodek uznał rodzinę skarżącej za niewydolną, a jednocześnie odmówił wszelkiej pomocy, o jaką zwracała się w sytuacji dochodowej poniżej minimum egzystencji. Co więcej, opiekun prawny A.T. na założonym przez siebie rachunku bankowym zatrzymuje dochody rodziny, nie tylko ich nie przekazuje bezpośrednio rodzinie ale też nie opłaca z nich żadnych rachunków, choćby za mieszkanie. W konsekwencji została również wstrzymana wypłata dodatku mieszkaniowego, ponieważ powstały zaległości w opłacaniu czynszu. Ofiarami bezprawnego działania instytucji jest rodzina skarżącej. Skarżąca podniosła, że nieprawdą jest również, iż K. T. ma prawo do emerytury i ją zawiesił. Nie można zawiesić wypłaty świadczenia nieistniejącego. Nie istnieje żadna prawomocna decyzja przyznająca K. T. emeryturę.

Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie odmowa przyznania wnioskowanych świadczeń spowodowana była przeszkodą wynikającą z art. 11 ust. 2 u.p.s., tj. brakiem współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Formy wsparcia ze środków pomocy społecznej zakładają współpracę osoby wnioskującej z organem w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej oraz podejmowanie własnych inicjatyw przez wnioskodawcę w celu poprawy swojej sytuacji. Rację ma organ I instancji twierdząc, że zasadnicze znaczenie dla oceny sytuacji bytowej oraz rodzinnej skarżącej od początku toczącego się postępowania miało przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Całość materiału dowodowego w prowadzonych postępowaniach w sprawie przyznania rodzinie skarżącej świadczeń z pomocy społecznej potwierdza, że pracownicy OPS wielokrotnie udawali się do jej mieszkania, nie zostali jednak wpuszczeni. Odnośnie sytuacji przed podjęciem zaskarżonej decyzji, pracownik socjalny w dniu 26 stycznia 2022r. przeprowadziła rozmowę telefoniczną z M. T. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego metodą tradycyjną jest nieodzowne z powodu konieczności dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej, bytowej oraz zdrowotnej skarżącej, a środki przewidziane w art. 15o ustawy covidowej - w formie rozmowy telefonicznej i dołączenia dokumentacji w tym przypadku były niewystarczające.

W stanie sprawy uznać należy, zdaniem Kolegium, że organ I instancji nie mógł dokonać prawidłowej oceny sytuacji rodziny skarżącej wyłącznie na podstawie udzielonych przez nią telefonicznie informacji i przedłożonych dokumentów, a oczekiwanie jedynie przyznania wnioskowanej pomocy wskazują na brak współpracy ze strony skarżącej z pracownikiem socjalnym. Jednocześnie należy zauważyć, że organ I instancji nie pozostawił skarżącej bez udzielenia jakiejkolwiek pomocy. Z dołączonej przez organ I instancji przy piśmie z dnia 20 października 2022r. karty świadczeń przyznanych M. T. od września 2021 r. do czerwca 2022 r. wynika, że przyznano jej zasiłki celowe na różne cele, zasiłki okresowe w łącznej kwocie świadczeń 3.319,12 zł. Z kolei zaplanowane świadczenia to: zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby w sierpniu, wrześniu i październiku 2022r. po 388 zł miesięcznie, zasiłek celowy na różne cele określone w ustawie o pomocy społecznej w październiku 2022r., m.in. zasiłek celowy na inne opłaty mieszkaniowe w kwocie 4.920 zł, zasiłki celowe na zakup leków w kwocie 50 zł, na dofinansowanie kosztów leczenia wizyt lekarskich, na zakup środków higieny, na zakup posiłku na zaspokojenie innych potrzeb - łącznie pomoc ma wynieść 6.914 zł. Natomiast matce skarżącej I. T. organ I instancji przyznał zasiłek stały od 1 listopada 2021 r. - łącznie wypłacono 5.743,09 zł. Jednocześnie organ I instancji w piśmie z dnia 20 października 2022r. w załączeniu przekazując karty świadczeń wypłaconych M. i I. T., podał, że I. T. przebywa w Gdyńskim Ośrodku Wsparcia od 19 maja 2022r. do 19 listopada 2022r. Od 1 czerwca 2022r. do 19 listopada 2022r. pobyt jest nieodpłatny.

M. T. zakwestionowała powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organów, nie uchylała się od współpracy, a wywiad środowiskowy został przeprowadzony w formie telefonicznej zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarzuciła, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. mówi o nieuzasadnionej odmowie podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, co może stanowić o odmowie przyznania zasiłku, taka jednak sytuacja w sprawie nie występuje. Powołała się również na swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem kryterium legalności, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja organu II instancji powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego wobec wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 lutego 2022 r. o odmowie przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego, okresowego, celowego na żywność, leki, koszty leczenia, środki higieny, opłaty prądu, zaległości czynszowej, zasiłku z programu rządowego, zasiłki na dożywianie, zakup posiłku, żywność, opłacanie składek.

Zasady ogólne, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Jak wynika z powyższych przepisów, do udzielenia pomocy muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. wystąpienie trudnej sytuacji życiowej oraz brak możliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Pomoc społeczna jest zatem instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków.

Katalog świadczeń z pomocy społecznej został określony w art. 36 u.p.s. Zgodnie przy tym z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.

W świetle art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Z kolei art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, może stanowić podstawę m.in. do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.ś.r.). Z kolei według art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103.

W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że odmowa przeprowadzenia wywiadu lub uniemożliwienie prowadzenia wywiadu środowiskowego musi być kwalifikowane jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. (wyrok WSA w Gdańsku z 6 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 922/21).

Podstawowym obowiązkiem osoby ubiegającej się o pomoc społeczną jest zatem udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej – nie tylko dochodowej, ale też osobistej, rodzinnej, majątkowej, a utrudnianie organowi poczynienia takich ustaleń obliguje organ do odmownego załatwienia wniosku, skoro nie jest on w stanie dostosować udzielanej pomocy do zadań i celów pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 u.p.s.

W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej przez nią pomocy z dwóch powodów. Po pierwsze stwierdził, że rodzina skarżącej nie wykorzystała możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazła (art. 2 ust. 1 u.p.s.). W tym zakresie organ wskazał na następujące ustalenia: I. T. podczas pobytu w szpitalu posiadała kwotę 11.000 zł, K.T. przyznano świadczenie emerytalne, którego wypłata została zawieszona zgodnie z jego dyspozycją, świadczenie pielęgnacyjne przysługujące K.T. z tytułu sprawowania opieki nad A.T. zostało zawieszone od września 2020 r. z powodu odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, A.T. przysługuje renta socjalna w kwocie 1525 zł wraz ze świadczeniem uzupełniającym oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł, które to świadczenia przekazywane są opiekunowi prawnemu A.T., którego rodzina nie uznaje i z którym nie współpracuje, co jest przyczyną, dla której opiekun prawny nie pozwala rodzinie korzystać z tych dochodów.

Po drugie, organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jej rodziny (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Wskazano na rozmowę telefoniczną przeprowadzoną w dniu 26 stycznia 2022 r. z uwagi na niewyrażenie zgody przez skarżącą na wizytę pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania. W trakcie tej rozmowy skarżąca nie chciała rozmawiać o sprawach bieżących i zmianach jakie zaszły w rodzinie.

Kolegium natomiast w swojej argumentacji skoncentrowało się na drugiej ze wskazanych kwestii, tj. braku współdziałania skarżącej w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, podkreślając, że "całość materiału dowodowego w prowadzonych postępowania w sprawie przyznania rodzinie odwołującej świadczeń z pomocy społecznej potwierdza, że pracownicy Ośrodka wielokrotnie udawali się do mieszkania odwołującej, nie zostali jednak wpuszczeni".

Weryfikacja prawidłowości zajętego przez organy w tej sprawie stanowiska w zakresie ustaleń faktycznych jak i w konsekwencji prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest niemożliwa z powodu braku pełnych akt sprawy. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008 r., VII SA/Wa 2170/07, wyrok WSA we Wrocławiu z 29.11.2018 r., III SA/Wr 306/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 3.07.2018 r., I SA/Rz 400/18).

Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 979/18).

W niniejszej sprawie przesłane do Sądu akta są aktami, na podstawie których orzekało Kolegium. Ich analiza wskazuje, że organ I instancji wraz z odwołaniem od wydanej w tej sprawie decyzji z dnia 25 lutego 2022 r. przesłał organowi odwoławczemu niepełne akta sprawy. Akta sprawy organu I instancji rozpoczynają się od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/5803/21, którą uchylono poprzednio wydaną w tej sprawie przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzję z dnia 27 września 2021 r. nr [...]. Następnie organ ten wystosował do strony zawiadomienie z dnia 10 stycznia 2022 r. o wszczęciu w dniu 3 stycznia 2022 r. postępowania w sprawie "uchylonej decyzji nr [...] z dnia 27.09.2021 r. w całości, wniosku o pomoc z dnia 01.02.2021 r.".

Zawiadomienie powyższe było oczywiście nieprawidłowe. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z dniem złożenia przez skarżącą wniosku - wniosku tego w aktach sprawy nie ma, nie można zatem w sposób pewny potwierdzić daty jego złożenia, natomiast organ I instancji powołuje się na wniosek z dnia 1 lutego 2021 r. (k. 7, k. 9 , k. 11) lub z dnia 28 stycznia 2021 r. (decyzja organu I instancji – k. 43). W notatce z rozmowy telefonicznej wskazuje się, że wniosek był z dnia 28 stycznia 2021 r. a do organu wpłynął w dniu 1 lutego 2021 r. (k. 50). Wszystkie decyzje, również te wydawane przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (uchylające i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania), jak i decyzje wydawane przez organ I instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy – wydawane są w toku jednego postępowania wszczętego powyższym wnioskiem. Wydanie zatem przez Kolegium decyzji z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/5803/21 nie zakończyło postępowania w sprawie wniosku skarżącej i nie powodowało konieczności wszczęcia kolejnego postępowania. Brak w niniejszej sprawie akt zawierających wniosek skarżącej, który zainicjował postępowanie i wszystkich dowodów zgromadzonych do czasu wydania decyzji Kolegium z dnia 28 grudnia 2021 r., oznacza, że akta sprawy, w oparciu o które Kolegium orzekało, są niepełne. Nie zawierają one wniosku skarżącej, który to wniosek wyznacza wszak przedmiot i granice sprawy. Nie zawierają też istotnych dowodów, na których oparły się organy, w szczególności zaś organ I instancji, Kolegium bowiem powołało się ogólnikowo na "całość materiału dowodowego". Nie ma dowodów dotyczących ustaleń odnoszących się do posiadania przez I. T. kwoty 11.000 zł, dowodów dotyczących dochodów A.T. czy braku współpracy rodziny z jej opiekunem prawnym, jak również wskazywanych przez Kolegium wielokrotnych prób udania się do mieszkania skarżącej. Nie ma też zaświadczenia z ZUS, na które powołuje się organ I instancji, a z którego ma wynikać, że K. T. przyznana została emerytura, której wypłata została na jego wniosek zawieszona. Tymczasem skarżąca w odwołaniu kwestionowała istnienie takiego dokumentu. Nie ma też dokumentu potwierdzającego pobieranie przez rodzinę dodatku mieszkaniowego. A to na podstawie tych dowodów organ I instancji wysnuł wniosek, że rodzina posiadała "w tamtym czasie" zasoby finanse umożliwiające utrzymanie rodziny. Nie ma też żadnych dokumentów dotyczących podejmowanych do 28 grudnia 2021 r. prób nawiązania ze skarżącą współpracy.

Przywołane zatem przez organy ustalenia, dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Znajdujący się natomiast w aktach sprawy dowód dokumentujący przeprowadzenie w dniu 26 stycznia 2022 r. rozmowy telefonicznej ze skarżącą – jest niewystarczający. Został on sporządzony w sposób niepozwalający na stwierdzenie, które z zawartych w nim informacji (np. o dochodach rodziny, posiadaniu gotówki, zawieszeniu przez K. T. emerytury) – pochodzą od skarżącej, a które zostały w nim zamieszczone przez pracownika socjalnego na podstawie jego ustaleń opartych na innych dowodach.

Sąd ma świadomość, że niniejsza sprawa jest jedną z licznych spraw z zakresu pomocy społecznej toczących się z wniosku skarżącej i że dowody w tych sprawach się powtarzają. Każda sprawa jednak wymaga założenia i prowadzenia odrębnych akt dokumentujących podejmowane w jej toku czynności oraz zawierających dowody, na których organ opiera ustalenia faktyczne. Kolegium powołuje się na brak współpracy skarżącej z pracownikami OPS, skarżąca jednak w odwołaniu kwestionowała aby odmawiała współpracy, powołując się na swoje pisma i rozmowy telefoniczne z pracownikami socjalnymi. Jest to zatem okoliczność istotna i jednocześnie sporna, której rozstrzygnięcie jest niemożliwe bez analizy akt sprawy.

Sąd nie jest zatem w stanie skontrolować w oparciu o materiał dowodowy prawidłowości przyjętego przez organy stanowiska, że rodzina skarżącej w okresie, za który złożono wniosek, była w stanie wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przezwyciężyć trudną sytuację, w jakiej się znalazła (art. 2 pkt 1 u.p.s. – na ten argument powoływał się organ I instancji) jak również że uchylała się ona od współpracy z pracownikami OPS (art. 11 ust. 2 u.p.s. – argument organów obu instancji).

Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że organ odwoławczy w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20). Organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej jak i drugiej instancji. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.

Organom obu instancji należy również zarzucić naruszenie podstawowych reguł związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do 10 § 2 k.p.a organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jednocześnie organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Wymogów wynikających z powyższych przepisów żaden z organów nie dopełnił. Kolegium nie zastosowało powyższych przepisów w ogóle, organ I instancji wystosował natomiast do strony pismo z dnia 2 lutego 2022 r. wzywając ją do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w terminie 3 dni w celu zapoznania się z aktami sprawy, jednak nie można tego wezwania uznać za dostatecznie wypełniające wymogi wynikające z powyższych przepisów. Przede wszystkim negatywnie trzeba ocenić wyznaczony stronie termin 3 dni, jako zdecydowanie zbyt krótki. Również sposób sformułowania poprzez wezwanie do osobistego stawiennictwa nie odpowiada formule ustawowej. Wreszcie, w piśmie tym nie wskazano stronie na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również nie wskazano przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Powyższe uchybienia powinny zostać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyeliminowane. Wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa.

Należy też końcowo wskazać, ze względu na zarzuty podnoszone w odwołaniu, że rzeczywiście w odniesieniu do przesłanek z art. 2 ust. 1 u.p.s. - którymi są wystąpienie trudnej sytuacji życiowej oraz brak możliwości jej samodzielnego przezwyciężenia – badaniu podlega stan faktyczny za okres objęty wnioskiem o pomoc (art. 106 ust. 3 u.p.s.). Niemniej jednak wynikający z art. 4 u.p.s. obowiązek podjęcia przez osobę wnioskującą o pomoc współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej wiąże się już z obowiązkiem ustalenia aktualnej sytuacji wnioskodawcy. Udzielając bowiem świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Kryterium dochodowe nie jest zatem wyłączną przesłanką, jaką organ udzielający świadczeń z pomocy społecznej zobowiązany jest ustalić. Ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorców z pracownikami pomocy społecznej, ponieważ pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Dlatego też bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 3327/15). W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10).

Konsekwencją wyniku kontroli zaskarżonej decyzji prowadzącej do wniosku o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania na nowo jego oceny przez organ odwoławczy w kontekście ustawowych przesłanek przyznania świadczeń z pomocy społecznej, weryfikacja prawidłowości zastosowania przez organy w tej sprawie przepisów prawa materialnego jest niemożliwa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Kolegium powinno wezwać organ I instancji do nadesłania pełnych akt sprawy, zawierających wniosek skarżącej oraz wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie prowadzonej w związku z tym wnioskiem i na podstawie pełnego materiału dowodowego rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie wnioskowanej pomocy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).