II OSK 1828/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-12	
Data wpływu	2017-07-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Miładowski
Tomasz Świstak
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
659	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania	
Sygn. powiązane	VIII SAB/Wa 3/17	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art.149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 3/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie gminy M. na działce ewidencyjnej [...] oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. VIII SAB/Wa 3/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Mirów w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie gminy Mirów na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie R. 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Mirów do wydania decyzji; 2. stwierdził, że Wójt Gminy Mirów dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Wójtowi Gminy Mirów grzywnę w kwocie 200 zł (dwieście) złotych; 5. w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz 6) zasądził od Wójta Gminy Mirów zwrot kosztów postępowania sądowego (100 zł).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Mirów postępowania wszczętego złożonym w dniu 22 września 2015 r. do tego organu wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("DULICP"), polegającej na budowie odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez odnawialne źródła energii (OZE) na terenie gminy Mirów na działkach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie R.

O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zawiadomił w dniu 13 października 2015 r. w drodze obwieszczenia oraz przesyłając stronom postępowania stosowne pismo.

Postanowieniem z [...] października 2015 r. Wójt Gminy Mirów zawiesił postępowanie na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku z uwagi na przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. uchyliło ww. postanowienie z [...] października 2015 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że wniosek Spółki wymaga uzupełnienia.

W związku z powyższym, pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku poprzez:

1. udokumentowanie prawa własności działek przeznaczonych na inwestycję poprzez przedłożenie wypisów z rejestru gruntów,

2. wskazanie aktualnej podstawy prawnej w części opisowej wniosku (w rubryce dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko powołano się na nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.),

3. zaznaczenie na mapie stanowiącej załącznik do wniosku obszaru oddziaływania inwestycji.

Skarżąca Spółka uzupełniła wniosek przy piśmie z dnia 3 lutego 2016r. (data wpływu 9 lutego 2016 r.) w zakresie pkt. 2 i 3. Odnosząc się do pkt. 1 Spółka wyjaśniła zaś, że nie jest możliwe dostarczenie przez nią wypisów z rejestru gruntów dla działek objętych przedmiotową inwestycją i działek sąsiednich.

Pismem z dnia 10 marca 2016 r. organ ponownie wezwał stronę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków wniosku poprzez udokumentowanie, kto jest właścicielem działek przeznaczonych pod przedmiotową inwestycję. W odpowiedzi (pismo z dnia 21 marca 2016 r., data wpływu 29 marca 2016 r.) Spółka stwierdziła, że nie jest możliwe dostarczenie przez nią wypisów z rejestru gruntów lub wykazu właścicieli wraz z adresami dla działek objętych przedmiotową inwestycją oraz wniosła o jak najszybsze wydanie decyzji.

Pismem z 8 kwietnia 2016 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o pozostawieniu pozostawia bez rozpoznania wniosku złożonego w dniu 22 września 2015 r.

W dniu 10 maja 2016 r. do Kolegium wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz bezczynność Wójta Gminy Mirów w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. uznało powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. jeden miesiąc od dnia otrzymania przez Wójta Gminy Mirów postanowienia (doręczone 10 czerwca 2016 r.). Ponadto Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie (bezczynność Wójta Gminy Mirów) nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało między innymi, że organ I instancji błędnie uznał, iż wniosek złożony w dniu 22 września 2015 r. nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, bowiem nie zostały dołączone do niego dokumenty wskazujące kto jest właścicielem działek przeznaczonych pod inwestycję (np. wypis z rejestru gruntów). Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych takiego wymogu nie przewiduje. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie pozostaje bezczynnym.

W piśmie skierowanym do Kolegium z dnia 16 czerwca 2016 r. (data wpływu 21 czerwca 2016 r.), Wójt Gminy Mirów wyjaśnił przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie oraz poinformował, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana w terminie wskazanym przez organ wyższej instancji. W dniu 25 sierpnia 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a., że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie z uwagi na złożony charakter sprawy i w związku z tym zostanie ono zakończone w terminie do dnia 25 października 2016 r.

W dniu 4 października 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło kolejne zażalenie inwestora na niezałatwienie sprawy w terminie oraz bezczynność Wójta w przedmiocie wydania DULICP.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. 1 miesiąc od dnia otrzymania przez Wójta ww. postanowienia oraz stwierdziło, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie (bezczynność Wójta Gminy Mirów) miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. wpłynęło do organu 3 listopada 2016 r. Po ustaleniu przez Wójta przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy, polecono Wydziałowi Spraw Gospodarczych niezwłoczne zajęcie się sprawą. W dniu 4 listopada 2016 r. Wójt zwrócił się do właściwych jednostek o uzgodnienie projektu decyzji i przesłał projekt decyzji. Jednostki otrzymały pisma w tej sprawie w dniu 8 listopada 2016 r. i miały 14 dni na wypowiedzenie się w przedmiocie projektu decyzji. Do dnia 8 grudnia 2016 r. organ oczekiwał na odpowiedź właściwych jednostek. Z uwagi na brak odpowiedzi w sprawie projektu decyzji, w dniu [...] grudnia 2016 r. Wójt wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi uznał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, organ działał w sposób opieszały, nie podejmował działań mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, w sposób nieuzasadniony przetrzymywał sprawę bez nadania jej biegu. Wójt niezasadnie zawiesił postępowanie na kilka miesięcy i pozostawił podanie bez rozpoznania, a następnie zlekceważył wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowy termin rozpoznania sprawy i nie podjął w tym czasie żadnych czynności, jednocześnie informując strony, że przedmiotowe postępowanie zakończone zostanie do dnia 25 października 2016 r.

Sąd zauważył, że po niecałym miesiącu od dnia wszczęcia postępowania, organ niezasadnie zawiesił to postępowanie, co spowodowało, iż od 16 października 2015 r. do 9 grudnia 2015 r., tj. do czasu uchylenia tego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postępowanie nie toczyło się. Zdaniem Sądu, błędne zawieszenie postępowania powinno być rozważane w kategoriach przewlekłości postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. IV SAB/Po 84/12)

Następnie, po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu, organ zamiast prowadzić postępowanie, po upływie ponad miesiąca od ponownego otrzymania akt sprawy wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w zakresie niewymaganym przez prawo, by następnie, wobec niemożności uzupełnienia wskazanych braków przez inwestora, pozostawić wniosek bez rozpoznania. W ocenie Sądu, również ta okoliczność świadczy o przewlekłości postępowania.

Sąd stwierdził ponadto, że pomimo tego, iż organ I instancji zobowiązany był do rozpoznania sprawy w terminie miesięcznym, to nie podjął żadnych merytorycznych czynności przez kilka miesięcy do dnia 4 listopada 2016 r., kiedy wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Oznacza to, że w okresie 10 czerwca 2016 r. (otrzymanie akt z SKO po wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r.) - 4 listopada 2016 r. sprawa pozostawała bez nadania jej dalszego biegu. Wskazuje to na opieszałość i przewlekłość działań Wójta. Fakt, że czynności podejmowane przez organ mają zbędny charakter i pozorują jedynie aktywność organu I instancji potwierdziło Kolegium w postanowieniu z [...] listopada 2016 r.

Zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, zdaniem Sądu I instancji, uzasadniał stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co nakazywało uwzględnienie skargi na przewlekłość w związku z naruszeniem art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta ma, zdaniem Sądu I instancji, rażący charakter.

Sąd uznał w tych okolicznościach, że ustalone od dnia 22 września 2015 r. do dnia wydania decyzji ([...] grudnia 2016 r.) przewlekłe prowadzenie postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak stosownej aktywności organu, tym bardziej, że organ I instancji przez okres co najmniej 10 miesięcy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku błędnie przyjmując, iż zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, a następnie do pozostawienia podania bez rozpoznania. Za niewytłumaczalną Sąd uznał pięciomiesięczną zwłokę w wystąpieniu o uzgodnienie projektu decyzji, o co zwrócono się pismem z 4 listopada 2016 r., w sytuacji wyznaczenia przez organ II instancji (postanowienie Kolegium z [...] czerwca 2016 r.) terminu do załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca.

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak jakiejkolwiek aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości trwającej piętnaście miesięcy i wielokrotnie przekraczającej maksymalny miesięczny termin rozpoznania sprawy.

Ze względu na wydanie przez Wójta Gminy Mirów w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji kończącej postępowanie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania decyzji (pkt I wyroku), bezprzedmiotowe bowiem stało się zobowiązywanie organu do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Sąd stwierdził również brak przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie powołanego przepisu jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, chociażby wobec rozpoznania wniosku. Z tych względów Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach 2, 3 i 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 6 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a..

Wójt Gminy Mirów zaskarżył pkt 2,3,4 i 6 wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. zarzucając mu naruszenie art. 149 p.p.s.a. przez przyjęcie, że:

- organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

oraz poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł.

W oparciu o powołany zarzut strona podniosła, że:

a/ analiza akt postępowania, w tym w szczególności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] listopada 2016 r. świadczy o tym, że organ ten nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy Mirów, wyznaczył jednocześnie termin jednego miesiąca do załatwienia sprawy, a decyzja administracyjna została wydana niezwłocznie, gdy było to możliwe tj. [...] grudnia 2016 r. - jedynie z dziewięciodniowym uchybieniem terminu jednego miesiąca do załatwienia sprawy wskazanego przez Kolegium,

b/ Sąd dokonał oceny okresu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy uczyniło to wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu dalej prowadził postępowanie w sprawie, a zatem wadliwie potraktowano okres zawieszenia postępowania w sprawie w kategoriach przewlekłości, podczas gdy zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie,

c/ Sąd w sposób nieuprawniony stwierdził, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy należało wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że kontrolowane przez Sąd postępowanie było jedynie postępowaniem dodatkowym do prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia wymagań środowiskowych dla inwestycji polegającej na wybudowaniu 16 turbin wiatrowych, która zakończyła się umorzeniem postępowania z uwagi na zapisy uchwalonej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U z 2016 r. poz. 961), która weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r. i po tej dacie nie było możliwe zrealizowanie inwestycji wobec której prowadzone było postępowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie pkt. 2, 3, 4 i 6 zaskarżonego wyroku i w oddalenie skargi w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. – wniosła o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia we wniesionym środku odwoławczym. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd uchybił.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania naruszonych przepisów poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych. Dodatkowy, wynikający z art. 176 p.p.s.a. wymóg uzasadnienia podstaw kasacyjnych ma takie znaczenie, że niezbędne jest ponadto wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie prawa polegało oraz - w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - wykazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, co przejawiało się sposobem formułowania i uzasadniania zarzutów, a w konsekwencji rzutowało w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.

Zauważyć na wstępie trzeba, że zarówno w dacie wniesienia skargi do Sądu I instancji (grudzień 2016 r.), jak i dacie wydania zaskarżonego wyroku, obowiązał stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w którym treść art.149 p.p.s.a. ujęta została w wielu odrębnych jednostkach redakcyjnych, normujących szereg różnych zagadnień procesowych i materialnych, tj. czterech paragrafach (§ 1, § 1a, § 1b oraz § 2), zaś § 1 dzieli się na trzy punkty. Przy takiej konstrukcji przepisów art. 149 § 1 - 2 p.p.s.a., mając ponadto na uwadze, że za podstawę prawną zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., wskazanie w podstawie kasacyjnej wyłącznie art. 149 p.p.s.a. uznać należało za niewystarczająco precyzyjne z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jeśli zaś uznać w tych warunkach należało, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia wszystkich norm wynikających z art. 149 § 1- 2 p.p.s.a., to w pierwszym rzędzie chybiony okazał się naruszenia przepisów wynikających z art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a, skoro uwzględnienie skargi nie wiązało się z zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności, czy też do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, zaś zarzutów nieuczynienia tego autor skargi kasacyjnej nie postawił.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy w odniesieniu do których w nawiązaniu do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (pkt 2 zaskarżonego wyroku) oraz na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 zaskarżonego wyroku), zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącego tego stanowiska Sądu I instancji również okazały się nietrafnie.

W tym zakresie po pierwsze wskazać trzeba, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W przypadku uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi w związku ze stwierdzonym stanem przewlekłości postępowania administracyjnego nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej (wyrok NSA z 11 maja 2017 r., I OSK 2609/15). Skuteczne skonstruowanie zarzutu kasacyjnego w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymaga powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów procesowych czy też materialnych, których stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie skutkowało niewłaściwym – w ocenie skarżącego kasacyjnie - zastosowaniem art. 149 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z 19 stycznia 2018 r., I OSK 1649/17; z 21 lipca 2016 r., II OSK 2706/15 ).

Skarżący kasacyjnie organ kwestionując rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wadliwość tego wyroku skutkującą naruszeniem art. 149 p.p.s.a. odnosi do tego ustalonego przez Sąd I instancji fragmentu stanu faktycznego sprawy, który dotyczył okresu zawieszenia postępowania administracyjnego wskazując, że w świetle art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należało, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sądowej kontroli nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związku z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, bowiem kwestie te analizowane są w postępowaniach dotyczących skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem, a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy. Jednakże w odniesieniu do zaznaczonej kwestii należało stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie dopatrzył się przewlekłości w sprawie w wyniku jej spoczywania na skutek błędnego zawieszenia postępowania, pomimo konieczności odliczenia okresu niezasadnego zawieszenia postępowania na zasadzie wynikającej z art. 103 k.p.a. Ta wadliwość stanowiska Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nawet bowiem wyłączenie tego trwającego niespełna dwa miesiące (od 16 października 2015 r. do 9 grudnia 2015 r.) etapu postępowania spod dokonywanej sądowej oceny sprawności działań kontrolowanego organu nie jest wystarczające do podważenia trafności stanowiska Sądu I instancji, który w odniesieniu do całego czasu trwania postępowania administracyjnego w tej sprawie, liczonego od jego wszczęcia w dniu 22 września 2015 r. do [...] grudnia 2016 r. (wydanie decyzji) oraz innych, niż podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia zawieszenia postępowania, działań organu (tu: zbędne czynności podejmowane przez organ po otrzymaniu akt sprawy po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, nierozpatrzenie sprawy w terminie wyznaczonym przez organ II instancji postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., nienadanie sprawie biegu do dnia 4 listopada 2016 r.) prawidłowo uznał, że postępowanie to cechowało się przewlekłością. Zaakcentować należy, że skarżący kasacyjnie organ okoliczności innych niż okres zawieszenia postępowania, które zadecydowały o przyjęciu przez Sąd, iż doszło do przewlekłego prowadzenia, w skardze kasacyjnej nie podważył.

Wywodzony przez stronę zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż kontrolowane postępowanie Wójta Gminy Mirów prowadzone było przez organ z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) nie mógł odnieść zamierzonego skutku ze względu na błędne zapatrywanie skarżącego, iż w tej materii sąd administracyjny związany był stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r., które kontrolując sprawność działania organu I instancji takiego charakteru naruszenia prawa mu nie przypisało. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu prawa, w oparciu o który tego rodzaju związanie sądu administracyjnego oceną prawną organu administracji publicznej sąd kasacyjny mógłby w tej sprawie rozważyć. Argumentacja skarżącego w omawianym zakresie jest ponadto chybiona i z tego względu, że z akt sprawy wynika, iż wbrew temu co strona podnosi w skardze kasacyjnej, w postanowieniu z dnia 2 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu stwierdziło na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a., że niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy Mirów miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 rozstrzygnięcia Kolegium).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęta przez Sąd I instancji ocena o rażącym naruszeniu prawa w zakresie sprawności postępowania administracyjnego jest prawidłowa. Istotnymi czynnikami, które legły u podstaw jej podjęcia jest ogólny czas trwania postępowania, ignorowanie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ II instancji, brak nadania w okresie od 10 czerwca 2016 r. (otrzymanie akt z SKO po wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r.) do 4 listopada 2016 r. biegu sprawie.

Wbrew zarzutom skarżącego, również argument o dużej ilości postępowań wszczętych na wniosek Spółki i związana z tym konieczność przygotowania decyzji kończącej każde z tych postępowań nie usprawiedliwia stanu przewlekłości. W orzecznictwie przyjmuje się, co do zasady, że brak odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Okoliczności tej sprawy nie wskazują zaś na to, by z jakiś szczególnych względów stanowiła ona usprawiedliwiony wyjątek od ww. zasady. Skarżący kasacyjnie organ, poza ogólnym stwierdzeniem, iż "wnioskodawca złożył 14 wniosków o wydanie decyzji" nie przedstawił w tej kwestii żadnej merytorycznej argumentacji przekonującej o zasadności uwzględnienia przy dokonywaniu przez sąd analizy sprawy przez pryzmat art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. ilości prowadzonych przez organ postępowań, np. ze względu na ich niejednorodność bądź stopień skomplikowania.

O braku podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa nie stanowi też, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, okoliczność, że decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została z jedynie z kilkudniowym uchybieniem terminowi wskazanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu z dnia [...] listopada 2016 r. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia. Na gruncie niniejszej sprawy kwestia przewlekłości postępowania prawidłowo zatem była analizowana przez Sąd I instancji w kontekście całego postępowania toczącego się od momentu jego wszczęcia we wrześniu 2015 r. do daty jego zakończenia decyzją z [...] grudnia 2016 r., uwzględniała wszystkie podejmowane w nim czynności, a w szczególności fakt dwukrotnego ponaglania Wójta Gminy Mirów przez organ odwoławczy do załatwienia sprawy.

W zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie punktu 4 zaskarżonego wyroku, na mocy którego Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę w kwocie dwustu złotych w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na nieprawidłowe zastosowanie w tej sprawie powołanego przepisu. Sąd wskazał przesłanki wymierzenia organowi grzywny, zaś Naczelny Sąd Administracyjny również przyjmuje, że wymierzenie grzywny pozostaje w bezpośrednim związku ze stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa wobec czego nie można w tej sprawie uznać, iż doszło do przekroczenia granic uznania czy to przy wyborze środka finansowego z art. 149 § 2 p.p.s.a., czy przy ustaleniu wysokości zasądzonej grzywny, która jest adekwatna do zawinienia organu.

Mając zaś na uwadze, że poza podstawami kasacji – jako nieobjęte regulacją art. 149 p.p.s.a. - pozostaje orzeczenie o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania (pkt 6 zaskarżonego wyroku), również i żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w tej jego części nie mogło zostać przez sąd kasacyjny uwzględnione.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.