I OSK 939/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-05	
Data wpływu	2025-06-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 719/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 901; art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 107 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprzwozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 719/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KOA/6094/Op/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 719/24, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KOA/6094/Op/23, w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z 30 października 2023 r. (błędnie przywołaną jako decyzja z 31 października) nr OPS/8121/1704/23, odmówiono A. S. przyznania zasiłku celowego na listopad 2023 r. z przeznaczeniem na opłatę rachunku za internet i telefon.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, zamieszkuje w mieszkaniu, które jest własnością jego matki, jest zarejestrowany w PUP w Grodzisku jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie jest osobą niepełnosprawną, otrzymuje zasiłek okresowy. Wskazano, że wnioskodawca otrzymuje stałą pomoc, w październiku otrzymał pomoc w łącznej kwocie 1 076,66 zł, w tym 476,66 zł to zasiłki celowe. We wrześniu kwota przyznanych zasiłków celowych to 1 196,58 zł i zasiłek okresowy 600 zł. Natomiast średnia wysokość zasiłku celowego przyznanego w Grodzisku Mazowieckim to 398,72 zł. Burmistrz podał, że wnioskodawca spełnia warunki określone w ustawie do przyznania zasiłku celowego, jednakże wzięto pod uwagę nie tylko jego sytuację życiową, ale i wysokość środków finansowych, jakimi dysponuje organ oraz potrzeby innych podopiecznych. Organ podkreślił, że nie jest w stanie spełniać wszystkich żądań wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., nr KOA/6094/Op/23, utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że zaskarżona decyzja nie posiada przekonującego i rzetelnego, zwłaszcza szczegółowego uzasadnienia w oparciu o stan faktyczny, bo organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania administracyjnego i nie skompletował prawdziwego materiału dowodowego. Ponadto wskazał, że decyzja ta wykracza poza granice uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 lutego 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Przywołując treść przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Sąd podał, że zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej przy czym podkreślił, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym.

Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, organ dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą obowiązany jest ustalać w odniesieniu do ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez te osoby żądań oraz przy uwzględnieniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Sąd wskazał, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania. Natomiast sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Organy w sposób przekonujący wyjaśniły, że środki jakimi dysponują nie są wystarczające do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb w pełnej wnioskowanej wysokości. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie przewidziano obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje i ilości osób korzystających z tej formy pomocy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, organy orzekające w sprawie zastosowały właściwą podstawę materialnoprawną do prawidłowo ustalonych, niekwestionowanych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu organy podjęły też wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Sąd podkreślił, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednak nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu wszystkie niezbędne środki utrzymania, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Grodzisku Mazowieckim wspiera wszystkich potrzebujących z terenu miasta przez cały rok i musi zabezpieczać środki finansowe na cały ten okres.

Sąd wskazał, że wprawdzie uzasadnienia organów obu instancji zostały sporządzone zbyt lakonicznie, jednak biorąc pod uwagę, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą ośrodka, Sąd uznał, że powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji. Wniesiono ponadto o przyznanie kosztów pomocy prawnej dla adwokata z urzędu w postępowaniu kasacyjnym oświadczając, że koszty te zostały pokryte w części. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy sąd administracyjny kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organy właściwego postępowania dowodowego, w tym brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji brak załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem skarżącego – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez przyjęcie, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie w oparciu o uznanie administracyjne podjęły wszelkie czynności zmierzające do zbadania i rozważenia okoliczności indywidualnych sprawy, w sytuacji, gdy skarżący wielokrotnie obszernie argumentował swoją trudną sytuację życiową oraz fakt, że organ jest jedyną jednostką, która może udzielić mu pomocy z racji tego, że jako osoba uboga, schorowana oraz samotna – nie ma możliwości zwrócenia się o pomoc do innej instytucji oraz podjęcia samodzielnej aktywności, zaś wnioskowany przez skarżącego cel stanowi zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ II instancji nie powołał się, jakie są faktyczne możliwości OPS-u, i nie skonfrontował tej kwoty z warunkami osobistymi skarżącego. W ocenie skarżącego wskazana przez niego we wniosku potrzeba opłaty rachunku za internet i telefon jest niezbędna i podstawowa. Podniesiono, że nie przeprowadzono aktualizacji wywiadu środowiskowego, co oznacza brak współdziałania ze skarżącym. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do dominacji interesu społecznego nad słusznym interesem strony.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego na listopad 2023 r z przeznaczeniem na opłatę rachunku za internet i telefon.

Kwestie dotyczące przyznania zasiłku celowego zostały uregulowane w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jak wynika zatem z treści powołanego art. 39 ust. 1 u.p.s. ustawodawca użył w konstrukcji ww. przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa". W orzecznictwie przyjmuje się, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym.

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Natomiast kontrola sądowa decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Ogranicza się bowiem do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Zaś sam wybór rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie

przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej, jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się oświadczenie z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu (art. 107 ust. 4 u.p.s.).

Jak zatem z powyższego wynika, rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ zaś istotne ustalenia wywiadu pochodzą od strony, ich wiarygodność gwarantuje i wzmacnia wymóg jego podpisania. Są one bowiem obwarowane rygorem odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych oświadczeń. Stąd odmowa złożenia podpisu pod wywiadem musi być traktowana jako brak współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s.

W niniejszej sprawie w dniu 18 października 2023 r. przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy w formie elektronicznej. Zgodność jego ustaleń skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Decyzja organu I instancji zapadła zaś w dniu 30 października 2023 r., (czyli 12 dni po przeprowadzeniu wywiadu), a decyzja organu odwoławczego, w dniu 31 stycznia 2024 r. Porównując zatem ze sobą terminy: przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz wydanych w sprawie decyzji, nie można uznać, aby wymagana była aktualizacja tegoż wywiadu. Skarżący zaś nie zgłaszał, aby jego sytuacja finansowa, czy osobista – po dniu przeprowadzenia wywiadu – uległa drastycznemu pogorszeniu, czy też aby nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 18 października 2023 r. wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, nie pracuje, jest długotrwale bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, tj. z zasiłku okresowego i zasiłków celowych. Jest przewlekle chory – jest objęty opieką poradni kardiologicznej, urologicznej, ortopedycznej, dermatologicznej, neurologicznej, laryngologicznej i okulistycznej. Nie ma osób w rodzinie, które udzieliłyby mu wsparcia, nie ma osób zobowiązanych do alimentacji. Jego warunki mieszkaniowe określono jako dobre, wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Na podstawie nieprawomocnego (na dzień przeprowadzania wywiadu) wyroku z dnia 10 października 2023 r. nabył spadek w formie mieszkania, wskazał, że będzie do zapłaty wkład mieszkaniowy, ale na dzień przeprowadzania przedmiotowego wywiadu, skarżący nie znał jeszcze kwoty wkładu. Skarżący przedstawił informację ze spółdzielni mieszkaniowej, że od grudnia nowa wysokość czynszu będzie wynosić 720,10 zł. Pracownik socjalny wykonał zdjęcia faktur za leki.

Następnie, Burmistrz Grodziska Mazowieckiego decyzją z dnia 30 października 2023 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku celowego na listopad 2023 r. z przeznaczeniem na opłatę rachunku za internet i telefon. Decyzję tę utrzymało w mocy SKO w Warszawie decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r.

W uzasadnieniu decyzji organy wskazały, że w październiku 2023 r. OPS w Grodzisku Mazowieckim udzielił skarżącemu następującej pomocy: 1) zasiłek celowy – na żywność 150 zł, na pokrycie kosztów leków i leczenia 76,66 zł, na zakup środków czystości 100 zł, na zakup środków higienicznych, w tym druciaków i zmywaków 100 zł, zakup środków kosmetycznych (w tym pianki i nożyki do golenia) 50 zł; 2) zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia – 600 zł. Organ podał, że jednocześnie średnia wysokość zasiłku celowego przyznanego świadczeniobiorcom w tamtejszym ośrodku wynosiła 398 zł. Ponadto podkreślano, że wydając niniejszą decyzję, wzięto pod uwagę zarówno sytuację życiową skarżącego, jak i ograniczoną ilość środków, jakimi dysponuje OPS w Grodzisku Mazowieckim.

Pamiętać należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Okolicznością powszechnie znaną są ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Tak więc organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Natomiast przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy.

W niniejszej natomiast sprawie nie zostało zakwestionowane, że w październiku 2023 r. skarżący otrzymał pomoc z pomocy społecznej w łącznej kwocie 1 076,66 zł, w tym 476,66 zł to zasiłki celowe. We wrześniu kwota przyznanych zasiłków celowych to 1 196,58 zł i zasiłek okresowy 600zł.

Wobec powyższego nie można zarzucić organom pomocy społecznej, że nie wzięły pod uwagę ciężkiej sytuacji skarżącego. Jednak, co raz jeszcze należy podkreślić, w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Jak natomiast wyżej wskazano, skarżący systematycznie otrzymuje wsparcie z pomocy społecznej. Jest to Sądowi wiadome z urzędu także z innych spraw prowadzonych z udziałem skarżącego – rozpoznawanych przez WSA w Warszawie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem, nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej skarżącego, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.) przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.