II OSK 463/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-13	
Data wpływu	2024-03-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1042/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta~Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/23 w sprawie ze skargi X sp. k z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. nr LXVIII/1929/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Ulic Łokietka – Glogera" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz X sp. k z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/23, po rozpoznaniu skargi X sp.k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r., nr LXVIII/1929/21, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka-Glogera" – w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie § 25 w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]; w punkcie II. zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej X sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X sp. k. z siedzibą w [...] - dalej jako: "skarżąca", "Spółka", zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r., nr LXVIII/1929/21, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka-Glogera" – dalej: "plan miejscowy", w zakresie części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i nr [...] (obręb [...]), stanowiących własność skarżącej Spółki. Zaskarżonej uchwale zarzucono m. in. istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 977, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." w zw. z pkt III.1.4 uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" – dalej: "Studium", poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium, podczas gdy uchwała w zaskarżonej części jest sprzeczna z ustaleniami studium, czego konsekwencją jest jej nieważność w zaskarżonej części.

Strona skarżąca zarzuciła też uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a to art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2021 r. poz. 2404) – dalej: "rozporządzenie", poprzez oparcie się o prognozę skutków finansowych, która nie dostarczyła rzetelnej wiedzy na temat rzeczywistych skutków finansowych przyjęcia uchwały, co doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było stwierdzenie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. naruszenie zasady proporcjonalności i przekroczenie tzw. władztwa planistycznego. Teren działek skarżącej w zaskarżonej uchwale został w całości objęty symbolem 4.ZP - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Z kolei w Studium są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności - funkcją podstawową dla tego terenu jest: "Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie". Dla tego terenu przewidziano również funkcję dopuszczalną: "Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej".

Przeznaczenie terenów w zaskarżonej uchwale odpowiada funkcji dopuszczalnej tych terenów przewidzianej w Studium. W ocenie strony skarżącej nie jest to jednak wystarczające do przeznaczenia należącej do niej nieruchomości na cele usług publicznych i wyłączenia jej całkowicie spod zabudowy.

Teren objęty ustaleniami planu miejscowego znajduje się w terenie trzech strukturalnych jednostek urbanistycznych: nr [...] pn. [...], nr. [...] pn. [...] oraz nr [...] pn. [...]. Nieruchomości strony skarżącej w całości znajdują się w obszarze jednostki urbanistycznej nr [...].

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w karcie tej jednostki (tom III Studium gminnego, s. 243-247) w sekcji pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano m. in.:

← Ochrona terenów zielonych w ramach osiedli mieszkaniowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej,

← Istniejąca zieleń nieurządzona do zachowania i przekształceń w kierunku zieleni urządzonej.

Postanowienia te mają jednak charakter ogólny i nie stanowią wystarczającej podstawy do przeznaczenia działek skarżących w całości pod zieleń urządzoną. W regulacjach dotyczących wskaźników zabudowy dla jednostki strukturalnej nr [...] na k. 245 Studium przewidziano

← Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 20%;

← Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 40%;

← Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100m wzdłuż al. [...] do 100%.

Żadnych innych zasad kształtowania funkcji dopuszczalnej w tej jednostce strukturalnej Studium nie zawiera. W przytoczonych postanowieniach wyraźnie mowa jest o zabudowie usługowej, nie zaś o funkcji usługowej – a wobec praktycznie całkowitego wyłączenia nieruchomości należących do strony skarżącej spod zabudowy postanowienia te nie mogą w tym przypadku znaleźć zastosowania.

Sąd meriti zwrócił uwagę na niespójność postanowień Studium, które z jednej strony w pkt III.1.2 pkt 8 odsyła do ustaleń kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych, które mają uściślać sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej w poszczególnych terenach, a z drugiej strony w kartach tych mowa wyłącznie o jednym rodzaju funkcji dopuszczalnej (czy, jak w niniejszej sprawie, nie funkcji, lecz zabudowy) tj. funkcji usługowej.

Sąd Wojewódzki wskazał ponadto, że ten sam plan miejscowy był przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 754/22. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. WSA wskazał: "[...] że przeznaczenie działki pod tereny zielone dotyczyło jedynie części powierzchni działki, właściciel nadal dysponuje blisko dwukrotnie większym obszarem - względem terenów zielonych – które mogą zostać przeznaczone pod zabudowę, choć bezsprzecznie w planie możliwość zabudowy działki ograniczono. W świetle nakreślonych powyżej uwarunkowań nie można jednak uznać tego ograniczenia za nadużycie władztwa planistycznego. Ograniczenie to nie skutkuje naruszeniem istoty prawa własności. Nadal właściciel może przeznaczyć tą działkę w części pod zabudowę. Powyższe ograniczenie nie nosi także znamion arbitralnego i nieproporcjonalnego w szerszym kontekście ustaleń planistycznych, ukazujących konsekwentnie poprowadzony pas zieleni wzdłuż terenów o przeznaczeniu pod drogi publiczne, wyznaczając w planie wyraźną strefę oddzielającą tereny przeznaczone pod drogi od terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym (mieszkaniowym). Ograniczenia dotknęły zatem także innych właścicieli działek, których działki w podobnym zakresie zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną. Tym samym zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności uznać należy za nieuzasadnione.".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stosując analogiczne kryteria do oceny zasadności wyznaczenia terenów o symbolu ZP.4 trzeba wyprowadzić całkowicie odmienne wnioski. Całość terenu stanowiącego działki skarżących została wyłączona spod zabudowy, co niewątpliwie uderza w istotę prawa własności nieruchomości. Wprawdzie działki położone po drugiej stronie terenu oznaczonego w planie symbolem KDD.9 przeznaczono również pod zieleń urządzoną (symbol ZP.5), jednakże nieprzekonujące są twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że: "zachowanie istniejącej zieleni w terenie ZP.4 jest niezbędne dla zapewnienie odpowiedniej odległości oraz osłony dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej w tym rejonie przed oddziaływaniem planowanych dróg". W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na planowaną drogę publiczną klasy głównej, oznaczoną na rysunku planu symbolem KDG.1 czyli tzw. [...]. Powołane w cytowanym uzasadnieniu wyroku tereny od ZP.7 do ZP.11 położone są po zachodniej stronie terenu oznaczonego symbolem KDG.1 – pomiędzy terem oznaczonym symbolem KDG.1 i KDL.3 (ul. [...]), jednakże od strony wschodniej drogi oznaczonej KDG.1, (po której leżą również działki skarżących) przylegają do niej w większości tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (MWn/U.2 i MWn/U.1). Jak wynika z widoku satelitarnego na portalu mapy.google.pl wszystkie te tereny obecnie nie są zabudowane i stanowią zieleń nieurządzoną.

Brak jest racjonalnego uzasadnienia, dlaczego tereny przylegające do drogi lokalnej mają być wyłączone spod zabudowy i stanowić zieleń izolacyjną, podczas gdy tereny przylegające do znacznie większej drogi klasy głównej przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową lub usługową – pomimo, że obecnie wszystkie te tereny stanowią zieleń nieurządzoną.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie § 25 w odniesieniu do działek nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.) - dalej: "K.p.c." w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., poprzez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie - akt planistycznych oraz oparciu orzeczenia na wybiórczej i nie mającej pokrycia w jej treści interpretacji Studium, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 P.p.s.a. i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi;

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) - dalej: "P.u.s.a." oraz w zw. z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", poprzez przyjęcie, jako podstawy częściowego stwierdzenia nieważności planu miejscowego, kryterium celowości, podczas gdy jedynym kryterium sprawowania kontroli nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności.

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 K.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości strony skarżącej w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.4 zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego i naruszeniem zasady proporcjonalności, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej Kraków dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym postanowień Studium oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenie będącym przedmiotem skargi oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego,

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w Studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną i niezgodnego z funkcją podstawową, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w Studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną i niezgodnego z funkcją podstawową.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez X Spółkę komandytową; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i w trybie art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Władztwo planistyczne, przysługujące właściwym organom gminy w trakcie procedury planistycznej, co do zasady wyprowadzane jest z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza ono przede wszystkim, że organy gminy na mocy ustawy są wyposażone do samodzielnego oraz władczego ustalania zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenach objętych ich właściwością, co ma miejsce poprzez podejmowanie uchwał przez organ stanowiący gminy. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości, co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że przepisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (por wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, LEX nr 3279905). Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu należy natomiast rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1295/14, LEX nr 2034039).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena odnosząca się do kwestii potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2110/17, LEX nr 2994135). Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 335/17, LEX nr 2447138). O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd Wojewódzki w istocie zajął klarowne stanowisko względem kwestii zgodności przyjętych ustaleń planistycznych dla działek nr [...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], z dokumentem Studium. Wbrew zarzutom i argumentom skargi trafnie upatruje przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy oraz zasady proporcjonalności w braku uzasadnienia przyczyn przeznaczenia nieruchomości strony skarżącej pod tereny ZP.4.

Nieruchomości skarżącej Spółki w całości znajdują się w terenie, oznaczonym w Studium symbolem MNW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o następujących funkcjach: funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie; funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że postanowienia Studium: "nie regulują zasad wydzielania funkcji dopuszczalnej innej niż usługowa z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MNW (...)". W sekcji II 1.1.2. ust. 6 Studium wskazano, że w ramach określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest zachowanie ich zgodności zarówno z funkcją podstawową, jak i funkcją dopuszczalną, wskazanymi dla danej kategorii terenów, gdzie sporządzany bilans terenów, wyznaczonych zgodnie z tą zasadą, odnosi się do danego obszaru, objętego ustaleniami planu miejscowego.

Na mocy przywołanego postanowienia jedynie funkcja podstawowa, a nie funkcja dopuszczalna, ma zawsze zagwarantowany odpowiedni udział w wydzielonym terenie. Natomiast pkt III. 1.2 ust. 6 Studium, zgodnie z którym możliwe jest wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną, odnosi się wyłącznie - co wynika wprost z jego brzmienia - do sytuacji, w której doszło do wskazania udziału funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Tymczasem - co dostrzegł Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 644/23: "w żadnej z kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej, nie określono, że przedstawione zasady nie mogą mieć zastosowania do wydzielania terenu o funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej z terenu o funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW).

Jednocześnie kwestia tego, czy postanowienia planu miejscowego pozostawały formalnie zgodne z postanowieniami Studium, przewidującymi wysokość udziału funkcji dopuszczalnej wydzielonej z terenów MNW, nie była decydująca dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonym zakresie. W tym względzie okolicznością relewantną - co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – było przekroczenie władztwa planistycznego i dowolność przy wyznaczaniu funkcji uzupełniającej akurat na działkach strony skarżącej.

Wobec powyższego teren ZP.4, wyznaczony na nieruchomościach skarżącej Spółki, pozostaje w sprzeczności z funkcją dopuszczalną dla terenów MNW oraz z pozostałymi dyspozycjami Studium, na czele z zasadami ogólnymi, wyrażonymi w sekcji II 1.1.2 tomu III tego dokumentu.

W realiach sprawy nie można też podzielić zarzutu skargi, że Sąd Wojewódzki uzasadniając swoje stanowisko w zakresie wykładni postanowień Studium, bezzasadnie odwołał się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 644/23. Wyrokiem tym została stwierdzona częściowa nieważność planu miejscowego obszaru "[...]". Strona skarżąca eksponuje, że ze względu na odmienność stanów faktycznych, gdyż w tamtej sprawie przedmiotem zaskarżenia - inaczej niż w sprawie niniejszej - były ustalenia planistyczne odnoszące się do nieruchomości przyrodniczo cennych, wyrok ten nie mógł stanowić interpretacyjnego punktu odniesienia. Co więcej, zdaniem strony skarżącej, doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem Sąd w tym przypadku zastosował kryterium celowości zamiast kryterium legalności. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki jedynie przywołał pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 18 sierpnia 2023 r., dotyczący treści postanowień Studium i ich niekompletności w zakresie, w jakim odnoszą się do funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że przeznaczenie działki pod tereny zielone dotyczyło jedynie części powierzchni działki, a właściciel nadal dysponuje blisko dwukrotnie większym obszarem - względem terenów zielonych, – które mogą zostać przeznaczone pod zabudowę. Stosując analogiczne kryteria do oceny zasadności wyznaczenia terenów o symbolu ZP.4 Sąd zauważył, że całość terenu stanowiącego działki skarżącej Spółki została wyłączona spod zabudowy, co niewątpliwie godzi w istotę prawa własności nieruchomości.

Sądowa kontrola legalności unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje ocenę zachowania konstytucyjnego standardu ochrony prawa własności i warunków jego ograniczania - które w przypadku postanowień planu miejscowego odnoszących się do nieruchomości skarżącej Spółki, nie zostały zachowane. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że ustalenia zawarte w planie miejscowym, a odnoszące się do określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu położenia nieruchomości (oznaczonego symbolem ZP.4), są zgodne z uwarunkowaniami i kierunkami rozwoju tego terenu określonymi w Studium również z tego względu, że w świetle postanowień Studium nieruchomość, stanowiąca prywatną własność skarżącego, nie mogła zostać objęta obszarem zieleni urządzonej. Studium określa bowiem przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Tymczasem ustalenia planu dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.4 niemal całkowicie ograniczyły możliwość zabudowy tego terenu, wprowadzając zakaz lokalizacji budynków, z bardzo wąsko zakreślonym wyjątkiem (§ 15 ust. 1 pkt 1 - obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej, w tym budynki infrastruktury elektroenergetycznej - stacje trafo SN/nN).

Ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia terenu ZP.4 nie może jednocześnie usprawiedliwiać fakt, że postanowienia Studium przewidują dla terenów MW funkcję dopuszczalną, jaką są: "Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej". Trzeba przy tym zauważyć, że na gruncie innego planu miejscowego przyjętego przez Radę Miasta Krakowa, a zawierającego analogiczne postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2019 r., sygn. II OSK 2795/17 (LEX nr 2769059) uznał, że: "co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. W tym kontekście nie można więc podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że z uwagi na jasne i spójne postanowienia studium, które dopuściły usytuowanie terenu przedmiotowej działki w obrębie terenów zieleni urządzonej, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców - kreowanie w planie polityki poprzez zakaz zabudowy, jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem postanowień studium.". Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że ,,[w] zaskarżonym planie działka nr (...) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10- tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie jej przeznaczenie, hipotetycznie rzecz ujmując, nie naruszałoby postanowień Studium, gdyby stanowiła ona teren miejski (własność Gminy) i miała przybrać formę zieleni o charakterze publicznym; tymczasem jest inaczej - jest to działka będąca własnością skarżącej Spółki. Przeznaczenie działki o takim statusie prawnym (własnościowym), przynależnej w Studium do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), pod zieleń urządzoną było niedopuszczalne - naruszało ustalenia Studium".

Nieuprawnione pozostają twierdzenia skargi kasacyjnej, że w przypadku działek należących do skarżącej Spółki: "możliwość ich zagospodarowania w formie np. zabudowy mieszkaniowej jest bardzo ograniczona, o ile nie jest całkowicie niemożliwa" ze względu na to, że "działki te mają tzw. kształt łanowy". Skarżący wyjaśnia, że wymiary nieruchomości nie stoją na przeszkodzie realizacji na niej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności.

W świetle powyższego wbrew zarzutom skargi trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że naruszona została zasada władztwa planistycznego - bowiem przy przyjęciu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.4 Gmina nie kierowała się postanowieniami Studium oraz pozostałymi zasadami, kształtującymi procedurę planistyczną, a także opracowaniami składającymi się na dokumentację planistyczną. Ponadto są także podstawy do przyjęcia, że ustalenia planistyczne doprowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Przyjęcie dla nieruchomości skarżącej Spółki przeznaczenia pod zieleń urządzoną nie posiada racjonalnego uzasadnienia - jako strefy buforowej dla istniejącej oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej.

Mając zatem na uwadze powyższe należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że organ planistyczny nie dokonał prawidłowego ważenia dóbr oraz wartości pomiędzy potrzebami płynącymi z konieczności zapewnienia odpowiedniego udziału terenów zieleni publicznej, a potrzebą respektowania prawa własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie naruszono zasadę konstytucyjnej ochrony własności, jak również doszło do nieproporcjonalnej ingerencji we własność skarżącej Spółki. W istocie zostały spełnione przesłanki płynące z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Były zatem podstawy do częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa.

Nie może także podważyć legalności zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. i art. 85 u.s.g. jest całkowicie niezasadny, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym, a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez badanie legalności uchwał organów samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 1 § 2 P.u.s.a.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie - akt planistycznych oraz oparciu orzeczenia na wybiórczej i nie mającej pokrycia w jej treści interpretacji Studium.

Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale też do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233 § 1 K.p.c.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.