II GZ 16/22 - Postanowienie

Data orzeczenia	2022-02-22	
Data wpływu	2022-01-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna
Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2616/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 61 par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2616/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 28 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2616/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu wniosku [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, Spółka) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Spółka wraz ze skargą złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikające z nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, gdy łączna wysokość kar pieniężnych dotychczas wymierzonych Spółce w sprawach zajęcia pasa drogowego wyniosła 2 938 393,06 zł. Egzekucja tych kar spowoduje poważny uszczerbek dla skarżącej, zarówno w sferze majątkowej, jak i pozycji wizerunkowej na rynku usług reklamy zewnętrznej tzw. Out of Home (dalej: OOH). Skarżąca podniosła, że w 2020 r. z uwagi na pandemię COVID-19 nastąpił dramatyczny spadek przychodów w sektorze OOH, gdyż według wyliczeń Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej przychody w branży zmniejszyły się blisko o 40%, a w samym tylko drugim kwartale 2020 r. o 71%. Skarżąca oświadczyła, że jej przychody netto ze sprzedaży w 2020 r. spadły o 37,5% w porównaniu do 2019 r., a rok obrotowy Spółka zamknęła ze stratą netto w wysokości 10 342 000 zł. Strona dodała, że branża OOH nie została objęta żadną pomocą sektorową w związku z pandemią, dlatego skarżąca w ramach własnych możliwości i potencjału stara się utrzymać zatrudnienie na poziomie sprzed pandemii oraz podejmuje działania zmierzające do ograniczenia strat. W tym celu Spółka m.in. zwróciła się do wszystkich kontrahentów o zawarcie aneksów do wiążących ją umów w celu obniżenia czynszów, co umożliwiło osiągnięcie głównego z zakładanych celów tj. zachowanie zatrudnienia na poziomie 64 osób.

Spółka zaznaczyła, że obecnie przed organem pierwszej instancji toczy się kilkaset postępowań w przedmiocie rzekomego zajęcia pasa drogowego przez nośniki należące do Spółki, przy czym w latach 2014 - 2017 z tytułu wykonywanej działalności strona poniosła straty, które na 31 grudnia 2018 r. wyniosły łącznie 207 931 000 zł. Wskutek podjętych działań restrukturyzacyjnych, kondycja finansowa Spółki poprawiła się, w związku z czym mogła ona pokryć zyskiem stratę z lat ubiegłych. Skarżąca podniosła również, że konieczność zapłacenia niezasadnych, w jej ocenie, kar pieniężnych spowoduje zachwianie jej stabilności finansowej, natomiast późniejsze wyegzekwowanie niezasadnie wypłaconych kwot nie będzie stanowiło pełnego wynagrodzenia powstałych szkód majątkowych.

Do wniosku skarżąca dołączyła oświadczenie prokurentów o stanie finansowym Spółki z 11 stycznia 2021 r., oświadczenie pełnomocnika Spółki o liczbie prowadzonych postępowań i wysokości wymierzonych kar, wydruk sprawozdania finansowego za rok 2020 oraz przykładowe aneksy do umów o współpracy w zakresie sprzedaży czasu emisyjnego na cyfrowym nośniku reklamowym w Centrum Handlowym.

Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest wykazanie przez wnioskodawcę okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja strony powinna dotyczyć konkretnych i obiektywnych okoliczności i odwoływać się do konkretnych dokumentów źródłowych. Ponadto WSA stwierdził, że zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny, bowiem w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, może nastąpić zwrot spełnionego świadczenia. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające jej żądanie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedstawione okoliczności, jakkolwiek realne, nie pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie zachodzi szczególna dotkliwość nałożonej kary pieniężnej, nawet z uwzględnieniem kar nałożonych w innych postępowaniach. Z przedłożonego sprawozdania finansowego za rok 2020 wynika co prawda strata na poziomie 10 342 000 zł, jednakże okoliczność jej poniesienia, w kontekście poniesienia strat także w latach ubiegłych, nie uzasadnia jeszcze wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bez odniesienia tej wartości do rzeczywistych, realnych możliwości finansowych skarżącej. Spółka nadal obraca swoimi środkami, jej działalność na przestrzeni lat nie została ani zawieszona, ani objęta postępowaniem likwidacyjnym, upadłościowym, układowym lub naprawczym. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że skarżąca pomimo obiektywnych trudności w dalszym ciągu może prowadzić i prowadzi swoją działalność gospodarczą. Zdaniem WSA dołączone do wniosku dokumenty, w tym oświadczenia i zanonimizowane aneksy do umów, nie pozwalają zbadać aktualnej sytuacji skarżącej. Z żadnego z tych dokumentów nie wynika bowiem jaka jest obecna kondycja finansowa Spółki. Z samego faktu ponoszenia istotnie wysokich strat i dotychczas nałożonych kar pieniężnych nie wynika, że niezastosowanie wobec skarżącej ochrony tymczasowej narazi ją na niebezpieczeństwa wymienione w art. 61 p.p.s.a. Przedstawione dokumenty nie pozwalają przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1246 zł będzie szczególnie dotkliwe, zwłaszcza wobec niewykazania choćby wysokości sald na kontach bankowych Spółki. W tej sytuacji Sąd nie miał możliwości oceny ryzyka wystąpienia potencjalnej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej skutkować będzie wyrządzeniem znacznej szkody i powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, co skarżąca wykazała we wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) poprzez brak rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, podczas gdy załączone do skargi dokumenty były wystarczające do oceny okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku Skarżącej;

3. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, w której zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody polegające na przerwaniu płynności finansowej skarżącej oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegające na długim czasie oczekiwania na zwrot zapłaconych kar, a także negatywnym wpływie na renomę skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać jego wykonanie, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.

Stosownie do art. 61 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Sąd rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) wyjaśniał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia

2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).

Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (por.. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA: z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (por. np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt

II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie omawianej instytucji, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie sądu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a oceny tej nie podważają zarzuty i argumentacja zażalenia. Skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, oceniając wniosek Spółki w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. trafnie uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej.

Zdaniem NSA, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Spółka nie przedstawiła dokumentów uprawdopodobniających okoliczności wskazane we wniosku, a zwłaszcza obrazujących jej aktualną i rzeczywistą kondycję finansową. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów WSA nie był w stanie ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Załączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokumenty w postaci: sprawozdania finansowego za 2020 r., z którego wynika strata na poziomie 10 342 000 zł, oświadczenia pełnomocników Spółki o prowadzonych aktualnie postępowaniach, oświadczenia prokurentów Spółki o wpływie toczących się postępowań na sytuację finansową podmiotu, a także odwołanie się do wystąpienia epidemii SARS-CoV-2 poprzez przedłożenie komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej o sytuacji na rynku reklamy zewnętrznej w 2020 r., zasadnie zostały uznane przez WSA za niewystarczające do uprawdopodobnienia wystąpienia w stosunku do Spółki ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w związku z niewykazaniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wniosek Spółki nie mógł zostać uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykazanie straty z działalności gospodarczej w konkretnym roku nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strata powstaje bowiem wskutek uzyskania nadwyżki kosztów nad przychodem i nie stanowi automatycznie o braku środków finansowych, wobec czego powstanie w jednym roku rozliczeniowym straty, nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej. Dla oceny skutków wykonania zaskarżonej decyzji bardziej miarodajna może być wysokość przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej, która w przypadku skarżącej spółki za rok 2019 wyniosła 63 854 000 zł, zaś za rok 2020 r. 39 923 000 zł. W tym stanie rzeczy trudno zatem uznać, by uiszczenie kary pieniężnej w wysokości 965,40 zł mogło wywołać odczuwalne skutki dla prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Skarżąca, ograniczając się jedynie do twierdzeń o charakterze ogólnym, nie wykazała, że w jej obecnej sytuacji finansowej zachodzą podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wysokość obciążeń finansowych, na które powoływała się skarżąca zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak i w zażaleniu, na skutek korzystnych dla strony wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uchylających zaskarżone przez Spółkę decyzje, jest na bieżąco redukowana. Okoliczność ta uniemożliwia odniesienie się do rzeczywistej wielkości wszystkich ciążących na Spółce zobowiązań finansowych, tym bardziej, że jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w przypadku uchylenia decyzji, spełnione świadczenie podlega zwrotowi. Nie można także uznać, że wielość nałożonych na skarżącą kar w sposób jednoznaczny obrazuje aktualną sytuację finansową skarżącej.

Należy również zaznaczyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może być oparty na przekonaniu strony o wysokim prawdopodobieństwie jej uchylenia, a więc jej wadliwości. W związku z tym wymaga podkreślenia, że toku postępowania dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie przeprowadza się kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zaś badaniu podlega wyłącznie złożony wniosek pod kątem wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie stanowi natomiast subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy, że zaskarżone orzeczenie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo. Powoływanie się na tę okoliczność nie ma żadnego wpływu na ocenę złożonego wniosku.

Skarżąca uzasadniając wniosek podniosła również kwestię epidemii wirusa SARS-CoV-2 oraz jej wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej w branży reklamowej OOH. Strona w sposób ogólny wskazała na obniżenie, wskutek wystąpienia stanu pandemii, nie tylko swoich dotychczasowych dochodów, ale także znaczące pogorszenie się sytuacji w branży reklamowej na skutek czynników zewnętrznych wywołanych epidemią. Należy podkreślić, że powołana okoliczność, bez należytego jej uwiarygodnienia, nie może sama w sobie być uznana za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej. Brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby nagłe pogorszenie sytuacji ekonomicznej w okresie składnia wniosku, uniemożliwił Sądowi pierwszej instancji zbadanie wpływu stanu epidemii na aktualną sytuację finansową Spółki i jej możliwości płatnicze. Nadto, stwierdzić należy, że epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. W ocenie NSA, samo powoływanie się na okoliczność pogorszenia się sytuacji w danej branży, bez przełożenia tych faktów na rzeczywistą zdolność finansową, jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych, ani dokumentów obrazujących jego płynność finansową w okresie przed pandemią, jak i aktualnie w czasie jej trwania.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.