Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1001/15 w sprawie ze skargi P.Z.F.D. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.Z.F.D. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1001/15 w punkcie pierwszym uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] kwietnia 2015 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, a w punkcie drugim zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz P.Z.F.D. z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. P.Z.F.D. z siedzibą w W. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji:

1) w ilu przypadkach w ciągu ostatnich 10 lat Wojewoda Małopolski wystąpił o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do podrzędnych jednostek samorządu terytorialnego,

2) czy w ramach aktu nadzoru nad podległymi jednostkami samorządu terytorialnego dokonano uchylenia uchwały lub zarządzenia lub decyzji, które nakładałyby obowiązek wnoszenia opłaty przez użytkownika wieczystego z tytułu zmiany przeznaczenia gruntu zawartych w umowach użytkowania wieczystego na zgodny z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania terenu lub decyzją WZ.

W odpowiedzi organ, uznając treść wniosku za wskazującą na żądanie informacji przetworzonej, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w zgłoszonym żądaniu oraz sprecyzowania, czy w punkcie pierwszym wniosku żądanie obejmuje udzielenie informacji dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy wystąpienia do sądu ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy oraz do sprecyzowania okresu żądanych w punkcie drugim informacji.

W piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. P.Z.F.D. wskazał, że wniósł o wskazanie liczby rozstrzygnięć nadzorczych, co oznacza wskazanie ile razy organ stwierdził nieważność uchwał dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpił do sądu o stwierdzenie nieważności tego rodzaju uchwał, w zakresie punktu drugiego wniosku precyzując czas objęty żądaniem (lata 204-2014). Wnioskodawca stwierdził także, że istotny interes publiczny w żądaniu informacji wynika z działalności Związku, który uczestniczy w konsultacjach społecznych w ramach procesów legislacyjnych, dotyczących m.in. budownictwa mieszkaniowego, a uzyskane informacje mogą dostarczyć wiedzy o istniejących problemach i pozwolić na sformułowanie środków zaradczych, doprowadzając do zmian ustawodawczych lub przynajmniej faktycznego usprawnienia postępowań administracyjnych.

Wojewoda Małopolski, po wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia: statutu, dokumentów, z których wynika, że Związek realizuje wskazane w swoim piśmie cele oraz wykazanie, że informacja o liczbie rozstrzygnięć nadzorczych może przyczynić się do dokonania ustaleń co do przyczyn problemów występujących w budownictwie mieszkaniowym, decyzją z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca próbując wykazać szczególny interes publiczny w uzyskaniu informacji publicznej stwierdził, że uzyskanie informacji (wraz z innymi informacjami) może stanowić podstawę dokonania ustaleń co do przyczyn problemów występujących w budownictwie mieszkaniowym. Tymczasem w ocenie organu powody te nie mają znaczenia dla poprawy funkcjonowania organów władzy publicznej, a interes wnioskodawcy jest interesem partykularnym, szczególnie wobec wskazanej w treści pisma z dnia [..] lutego 2015 r. chęci zminimalizowania ryzyka inwestycyjnego deweloperów wobec otrzymywanych informacji o wzruszaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem organu informacja o ilości rozstrzygnięć nie może stanowić wiedzy o przyczynach problemów, a stanowi wyłącznie informację statystyczną. Organ wyjaśnił także trudności, jakie wiązałoby się z przygotowaniem informacji przetworzonej.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca stwierdził, że interes publiczny w uzyskaniu tego rodzaju informacji, o której mowa we wniosku, został potwierdzony w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1505/11, a ponadto żądanie skierował do wszystkich Wojewodów, z których wyłącznie Wojewoda Małopolski odmówił udzielenia informacji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2015 r. podzielając w całości stanowisko organu I instancji, zarówno co uznania informacji za przetworzoną, jak i co do braku wykazania szczególnej istotności interesu publicznego przez wnioskodawcę.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił argumentację Wojewody Małopolskiego. Ponadto zauważył, że tłumaczenie PZFD, iż wzruszenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zwiększa ryzyko inwestycyjne deweloperów, a w konsekwencji prowadzi do ponoszenia większych kosztów przez nabywców mieszkań, jest dość daleko posuniętą interpretacją otrzymywanych informacji. PZFD nie wspomniał jednocześnie, jak dużo informacji o takich zdarzeniach uzyskał. W przytoczonej argumentacji ciężko znaleźć powiązanie dla faktu, jak liczba rozstrzygnięć oraz wnoszonych skarg ma wpływ na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli. W ocenie organu prezentowana przez PZFD argumentacja nie jest wystarczająca, gdyż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, a jedynie dla pewnej grupy interesów, jaką stanowią deweloperzy. Udostępnione dane będą miały tylko charakter statystyczny i nie wpłyną na poprawę funkcjonowania Państwa, samorządu czy też wspólnot lokalnych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.Z.F.D. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w przypadku zaistnienia takiej podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że chociaż słusznie organ ocenił żądane informacje jako mające charakter przetworzony, to błędnie uznał, że podmiot żądający ich udostępnienia nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem Sądu, P.Z.F.D. jest związkiem skupiającym największych deweloperów działających na rzecz rozwoju rynku mieszkaniowego w Polsce, a jednym z jego celów statutowych jest działalność na rzecz polepszenia warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego w ramach branży deweloperskiej (§ 7 ust. 1 Statutu), co, mając na uwadze, że cel realizowany jest m.in. przez prezentowanie opinii w sprawach założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, uczestnictwo w debatach publicznych i konsultacjach dotyczących budownictwa, przemawia za istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, których otrzymanie może przyczynić się do poprawy funkcjonowania rynku mieszkaniowego. Sąd stwierdził także, że jakkolwiek ciężar wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na wnioskodawcy żądającym informacji przetworzonej, to nie oznacza to, że organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku badania, czy interes ten w sprawie występuje. Tymczasem w niniejszej sprawie organ takiego badania nie przeprowadził chociażby analizując zapisy statutu PZFD, czym naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokonać wnikliwego i wyczerpującego badania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego P.Z.F.D. przez pryzmat jego celów statutowych oraz aktywności legislacyjnej i opiniodawczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej o treści jak żądana we wniosku o udzielenie informacji publicznej w analizowanej sprawie organy administracji publicznej – organy I i II instancji nie dokonały samodzielnego poszukiwania tego interesu;

- przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie udzielenia przez wnioskodawcę informacji publicznej przetworzonej o treści jak żądana we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy wskutek ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchylone decyzje są zgodne z przepisami prawa, a zatem skarga powinna być w całości oddalona,

- przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie powodów, jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, iż w analizowanej sprawie wnioskodawca posiadał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej oraz uznając, iż organy administracji zaniechały badania po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że chociaż żądane wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej, to stanowią wyłącznie dane liczbowe. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wiedza o ilości postępowań nadzorczych wojewody podjętych w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego przełożenia na funkcjonowanie organów państwa, na polepszenie sytuacji adresatów norm prawnych czy na optymalizację działania organów administracji publicznej w danej materii. P.Z.F.D. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji publicznej przetworzonej, w ocenie skarżącego kasacyjnie o istnieniu takiego interesu nie świadczyły dokumenty nadesłane na żądanie organu. Udostępnienie informacji służyłoby więc wyłącznie interesom określonego podmiotu. Wnioskodawca sam przyznał, że informacje te są istotne w związku ze zwiększonym ryzykiem inwestycyjnym deweloperów na skutek korzystania przez Wojewodę z kompetencji do kwestionowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.Z.F.D. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzały, że przedstawiał on uwagi do projektu zmian w ustawie o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi, co jest działaniem na rzecz interesu publicznego, a nie partykularnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej u.d.i.p., a w konsekwencji zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści tego przepisu nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Bez wątpienia wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu.

W niniejszej sprawie organ uczynił zadość temu obowiązkowi, wzywając wnioskodawcę do nadesłania Statutu, dokumentów wskazujących na realizację celów statutowych oraz potwierdzających aktywne uczestnictwo w procesach legislacyjnych związanych z poprawą budownictwa mieszkaniowego. Analiza wniosku oraz przedstawionych dokumentów doprowadziła organ do przekonania, że wnioskujący o udzielenie informacji publicznej o charakterze przetworzonym nie wykazał się istnieniem po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji.

W zakwestionowanym wyroku Sąd stanął natomiast na stanowisku, że interes ten został w istocie wykazany, a brak właściwej oceny stanu faktycznego wynikał z niepodjęcia przez organ działań zmierzających do jego ujawnienia. Stanowiska tego nie można w niniejszej sprawie podzielić.

Nie można bowiem dopatrzyć się w decyzjach organów ani błędnego rozumienia przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego ani niewłaściwego jej zastosowania w realiach niniejszej sprawy wskutek niepodjęcia analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie na tle zaistniałego stanu faktycznego.

Z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań – zmierzających do przygotowania wnioskowanej informacji - przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12).

Okoliczności wyżej wskazane determinują sposób wykładni "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Sąd I instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym "pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu" poprzestał wyłącznie na odniesieniu się do kategorii "interesu publicznego" zrównując w istocie to pojęcie z treścią przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co czyni zasadnym zarzut błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji również zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu w realiach niniejszej sprawy. Sąd I instancji dokonując procesu subsumcji brał bowiem pod uwagę niewłaściwie odczytaną treść normy wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uznał, że przesłanka szczególnej istotności interesu publicznego uzasadniająca otrzymanie informacji publicznej przetworzonej jest spełniona z tego względu, że wnioskodawca skupia największych deweloperów, a jednym z celów statutowych Związku jest działalność na rzecz polepszenia warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego w ramach branży deweloperskiej, co realizowane jest przez prezentowanie opinii w sprawach założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym Statutem Związku, uczestnictwo w debatach publicznych i konsultacjach społecznych w ramach procesów legislacyjnych dotyczących m. in. budownictwa mieszkaniowego, prowadzonych przez organy administracji państwowej. Powyższe założenie doprowadziło Sąd do przekonania, że udzielenie żądanej informacji może przyczynić się do poprawy funkcjonowania rynku mieszkaniowego. Tymczasem zarówno wynikający z treści wniosku charakter żądanej informacji dotyczący ilości zakwestionowanych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i treść wyjaśnień wnioskodawcy prowadzi do konstatacji, że informacja, o jaką wystąpił ma zostać użyta w celu realizacji partykularnego interesu grupy deweloperów, która to grupa, chociaż niewątpliwie wypełnia pewne zadania zaspokajające potrzeby społeczne, nie jest umocowana ze względu na swój charakter lub pozycję do realnego wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów Państwa. Należy stwierdzić, że ani wskazane przez Sąd I instancji cele statutowe Związku ani działanie w interesie publicznym nie stanowiły podstawy do przyjęcia, że organ ma podjąć działania zmierzające do przetworzenia informacji ze względu na szczególnie istotny interes publiczny. Samo powołanie się na możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w celach realizacji interesu publicznego, czy też powołanie się na konieczność ustaleń, "czy organy działają w sposób optymalny i czy celowe jest podjęcie określonych działań służących usprawnieniu działania administracji" nie wypełniają dyspozycji szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, szczególnie wobec jednoczesnych twierdzeń wnioskodawcy o potrzebie uzyskania informacji z uwagi na zwiększone ryzyko deweloperów w przypadku wzruszania istniejących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi o szczególnie istotnym interesie publicznym ogólne, hipoteteczne i niepewne, co do zaistnienia wskazanie, że uzyskana informacja "może stanowić podstawę (wraz z innymi informacjami) dokonania ustaleń co do przyczyn problemów w budownictwie mieszkaniowym".

Błędna wykładnia przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej doprowadziła zatem Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i uznania, że przedstawione dokumenty i argumentacja stanowiły wystarczającą podstawę do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, co czyniło skutecznym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na podstawie którego uchylone zostały w niniejszej sprawie decyzje wydane w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Nie mógł być natomiast skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który nie jest przepisem procesowym i nie mógł być w związku z tym przepisem stanowiącym podstawę uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchylając decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał organowi uchybienia w zakresie postępowania dotyczące art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. prezentując pogląd, że organ nie zbadał w sprawie przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego – "chociażby analizując zapisy statutu PZDF". Analiza uzasadnień decyzji wydanych w sprawie, jak i dokumentacji sprawy nie potwierdza tego stanowiska Sądu, co czyni zasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w skardze przepisami k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie powodów, jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, iż w analizowanej sprawie wnioskodawca posiadał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej oraz uznając, iż organy administracji zaniechały badania po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd I instancji przedstawił bowiem zarówno przyczynę uznania, że szczególny interes publiczny został w sprawie wykazany, jak i zawarł w uzasadnieniu podstawę prawną rozstrzygnięcia, będącą następstwem przyjętego stanowiska. Należy mieć na uwadze, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie to, w istocie lakoniczne, nie uniemożliwiało kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

16