Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J.– Redaktora Naczelnego czasopisma [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 388/25 w sprawie ze skargi M. J.– Redaktora Naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J.– Redaktora Naczelnego czasopisma [...] na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 388/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. – Redaktora Naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, § 2 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) oraz zasądził od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 5 lutego 2025 r. skarżący wniósł do organu o udzielenie informacji publicznej o następującej treści: "W związku z przygotowaniem publikacji prasowej w trybie art. 3a i 4 Ustawy Prawo Prasowe (ustawa prawo prasowe z dnia 26 stycznia 1984r., Dz.U.2018 poz. 1914 dalej: "p.p") uprzejmie prosimy o następujące informacje w formie zestawienia z podziałem na miesiące i lata:

1. Ile środków z tzw. tarcz rządowych podlegało zwrotowi w latach 2020 - 2024?

2. Ile decyzji o zwrocie środków z tzw. tarcz rządowych wydano w latach 2020 - 2024 ?

3. Ile środków z tzw. tarcz rządowych podlegających zwrotowi odzyskano w latach 2020 - 2024?

4. Ile środków z tzw. tarcz rządowych podlegających zwrotowi odzyskanych w latach 2020 - 2024 przekazano do Skarbu Państwa na jego rachunki?"

Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Poza sporem było ustalenie, iż skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Organ udzielił żądanej informacji 22 kwietnia 2025 r., a więc po terminie, który upłynął 19 lutego 2025 r. Biorąc pod uwagę okres bezczynności Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ przekroczył termin w sposób nieznaczny. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 wyroku. Zarzucił naruszenie:

1. art. "174 § 2" p.p.s.a w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a w związku z 154 § 6 p.p.s.a przez wadliwą wykładnię, a to przez uznanie, iż zaniedbanie polegające na nienadaniu właściwego biegu i nieudzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie jest rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien dokonać takiej organizacji pracy aby udzielenie tej odpowiedzi nastąpiło, a systemy i procedury kontrolne pozwoliły dostrzec tryb rozpoznania wniosku celem niewywołania przewlekłości i niedopuszczenia do dokonania czynności po terminie określonym prawem,

2. art. "174 § 2" p.p.s.a w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię, a to przez uznanie, iż nie udzielenie informacji publicznej w terminie organowi prasowemu nie powoduje realnej szkody przy wykonywaniu przez organ prasowy zadań nałożonych ustawą Prawo Prasowe, podczas gdy nieudzielenie takiej odpowiedzi w skutek złej organizacji pracy albo zwykłego niedotrzymania terminu z premedytacją w podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej powoduje zwłokę w zebraniu i opublikowaniu materiału prasowego a nawet może spowodować pozbawienie sensu publikacji materiału prasowego (z powodu opóźnienia w zebraniu rzetelnych informacji) - co jest szkodą organu prasowego mającą wymiar zarówno ekonomiczny jak i wizerunkowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi w oddalonej części, lub skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podmiot zobowiązany po pierwsze, nie odpowiedział na wniosek w terminie a ponadto celowo w terminie nie odpowiedział na wniosek wskutek zaniedbania. Tego rodzaju co najmniej lekkomyślność, a wręcz celowy brak działania jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa. W ocenie skarżącego organ okazuje brak szacunku do wymogów ustawy, a więc lekceważenie porządku prawnego państwa. Skarżący podkreślił szczególna rolę prasy w systemie demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd I instancji trafnie ustalił, że podmiot zobowiązany ostatecznie udzielił żądanej informacji publicznej, a zaistniała zwłoka w jej udostępnieniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ wskazał, że w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania o rażącym naruszeniu prawa będzie można mówić, gdy przekroczenie terminu do wydania decyzji, aktu lub dokonania czynności materialno-technicznej jest wyjątkowo długie lub wynika ze zdecydowanie złej woli organu, który podejmuje szereg sprzecznych z zasadą praworządności działań, mających na celu niewykonanie ciążącego na nim obowiązku. A taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie nie wykazał, by opóźnienie w udzieleniu informacji spowodowało jakiekolwiek negatywne skutki faktyczne lub prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12,). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

Nie wszystkim z powyższych wymogów skarżący kasacyjnie sprostał. Bezskutecznie w ramach obu zarzutów kasacyjnych podniesiono naruszenie art. "174 § 2" p.p.s.a. Przepis art. 174 p.p.s.a. zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci punktów, nie zaś paragrafów. Nawet jednak przyjmując, iż strona zamierzała zarzucić naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzut taki nie może okazać się skuteczny. Przepis ten bowiem kierowany jest do strony skarżącej kasacyjnie, nie zaś do sądu I instancji i określa podstawy zawarte w skardze kasacyjnej. Nie mógł on zatem zostać naruszony przez Sąd I instancji. Uchybienie to nie wpływa jednak na możliwość oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie.

Przechodząc do oceny zarzutu pierwszego, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a w związku z 154 § 6 p.p.s.a przez wadliwą wykładnię, a to przez uznanie, iż zaniedbanie polegające na nie nadaniu właściwego biegu i nie udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest rażącym naruszeniem prawa. Art. 141 § 2 p.p.s.a. stanowi "W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku." W niniejszej sprawie Sąd I instancji powyższego przepisu nie stosował, bowiem skargę uwzględnił, a uzasadnienie wyroku zostało sporządzone i doręczone stronom z urzędu. Tym samym w sposób oczywisty przepis art. 141 § 2 p.p.s.a. nie został przez Sąd I instancji naruszony.

Podobnie Sąd I instancji nie naruszył art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, że zaniedbanie polegające na nienadaniu właściwego biegu i nieudzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie jest rażącym naruszeniem prawa. Art. 154 § 6 p.p.s.a. określa wyłącznie wysokość grzywny wymierzanej organowi administracji, w tym w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność organu (zgodnie z brzmieniem art. 149 § 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. strona uprawniona jest do kwestionowania wysokości wymierzonej grzywny. W ramach tego przepisu sąd nie dokonuje jednak oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem o obowiązku takiego orzeczenia stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., który w niniejszej sprawie nie został powołany jako podstawa kasacyjna. Dlatego też skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie zawartego w zaskarżonym wyroku ustalenia, iż bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Także zarzut drugi okazał się bezzasadny. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 2 p.p.s.a w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię, a to przez uznanie, iż nieudzielenie informacji publicznej w terminie organowi prasowemu nie powoduje realnej szkody przy wykonywaniu przez organ prasowy zadań nałożonych ustawą Prawo Prasowe, podczas gdy nie udzielenie takiej odpowiedzi w skutek złej organizacji pracy albo zwykłego niedotrzymania terminu z premedytacją w podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej powoduje zwłokę w zebraniu i opublikowaniu materiału prasowego a nawet może spowodować pozbawienie sensu publikacji materiału prasowego (z powodu opóźnienia w zebraniu rzetelnych informacji) - co zdaniem skarżącego kasacyjnie jest szkodą organu prasowego mającą wymiar zarówno ekonomiczny jak i wizerunkowy.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, po pierwsze Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 2 p.p.s.a., bowiem jak wspomniano powyżej przepis ten nie był w niniejszej sprawie stosowany. Po drugie, Sąd I instancji nie naruszył także art. 154 § 6 p.p.s.a. oddalając skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. normuje wyłącznie wysokość grzywny wymierzanej organowi administracji, a więc norma zawarta w tym przepisie jest stosowana w razie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny przez sąd administracyjny. Przepis ten nie określa natomiast przesłanek wymierzenia grzywny, wobec czego art. 154 § 6 p.p.s.a. nie może zostać naruszony w razie odmowy wymierzenia przez WSA grzywny z tytułu bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym bardziej art. 154 § 6 p.p.s.a. nie normuje zagadnienia przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zarówno co do zasady, jak i co do wysokości tego świadczenia.

Powyższe uchybienia skargi kasacyjnej są o tyle istotne, że uniemożliwiają odniesienie się do istoty sprawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Intencji strony nie można wywieść także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym nie uzasadniono podstaw kasacyjnych, nie powołano, jakie przepisy i dlaczego miały zostać przez Sąd I instancji naruszone na skutek uznania, że bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenia wniosku o wymierzeniu organowi grzywny oraz o zasądzenie sumy pieniężnej. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając stanowisko o rażącym naruszeniu prawa odwołuje się do treści art. 35 § 1 k.p.a., który to przepis – jak wskazuje następnie sam skarżący kasacyjnie – nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności z zakresu informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej strona zawarła wywody o liczbie wyświetleń treści czasopisma prowadzonego przez skarżącego, o uczestnictwie redaktora naczelnego w rozprawie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, podsumowując że "Jeśli więc redaktor naczelny czasopisma o tak znacznym zasięgu i skuteczności stara się uzyskać dwie proste informacje w celu poddania skutecznej krytyce prasowej określonej sytuacji, to ma to znaczenie społeczne jak i oczywiście ekonomiczne dla redakcji, albowiem rzetelność materiałów w połączeniu z ich tematyką buduje bowiem zarówno status redakcji jak i ma skutek ekonomiczny dla wydawcy". Skarżący kasacyjnie nie odnosi jednak tych twierdzeń do okoliczności sprawy ani nie wyjaśnia, w jaki sposób rzutują one na ocenę legalności działania organu, którego bezczynność uczyniono przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, w tym na kwestię rażącego naruszenia prawa przez organ. Powołując się na znaczną rolę prasy w systemie demokratycznego państwa prawnego skarżący zaniechał wyjaśnienia, czy i dlaczego nieterminowe udostępnienie żądanej we wniosku z 5 lutego 2025 r. informacji publicznej wywołało realną szkodę przy wykonywaniu przez organ prasowy zadań nałożonych ustawą Prawo Prasowe, o której mowa jest w zarzucie drugim skargi kasacyjnej. Te uchybienia świadczą o wadliwości podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, która prowadzi do bezzasadności wniesionej skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.