II SA/Rz 431/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-07-04	
Data wpływu	2019-04-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Krystyna Józefczyk. /sprawozdawca/
Maciej Kobak /przewodniczący/
Stanisław Śliwa	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 74/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2010 r. B.S. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr 33 w T., obejmującej legalizacją samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to, wskutek odwołania wniesionego przez inwestora, zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r.

Uwzględniając wskazania organu odwoławczego, w dniu [...] lipca 2011 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku we wskazanym w piśmie zakresie. Na powyższe wezwanie skarżący udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2011 r., dołączając dwa "szkice dzierżawy".

Zdaniem organu udzielonej odpowiedzi nie sposób uznać było za uzupełnienie braków złożonego wniosku, jako że skarżący nie przedłożył kopii mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, a ponadto "nie określił na tej mapie granic terenu", wobec czego pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ zawiadomił go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Kolegium uznało wniesione przez B.S. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy termin załatwienia sprawy, uznając, iż w przypadku wystąpienia, tak jak w niniejszej sprawie, braków materialno-prawnych wniosku, powinna być wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie, w odróżnieniu od wad formalnych wniosku, kiedy to organ powinien wezwać o uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 2096, ze zm., dalej "k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Burmistrz [....] odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji, a Kolegium po rozpatrzeniu odwołania B.S. od w/w decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej motywach wskazano, że wnioskodawca nie uzupełnił treści wniosku o wymagane przepisami prawa dokumenty, bowiem nie przedłożył kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, wraz z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Zatem organ nie mógł wydać decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, a zobligowany był do wydania decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 967/15 oddalił skargę B.S. na ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że słusznie Organ wezwał o doprecyzowanie wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii odpowiedniej mapy oraz wskazanie na załączniku graficznym położenia istniejącego obiektu - budynku letniskowego. Podstawą takiego działania była treść art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który określa niezbędne wymagania merytoryczne wniosku. Nie ulega, w ocenie Sądu, wątpliwości, że skarżący żądanych dokumentów nie przedłożył, pomimo skierowanego wezwania, a zatem prawidłowe było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powołanego wyroku WSA w Rzeszowie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 1457/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie oraz poprzedzające go decyzje Kolegium i Burmistrza [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zaakceptował błędne stanowisko Kolegium o materialno-prawnym charakterze wymogów wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 - 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1945, ze zm., dalej "u.p.z.p."), których nieuzupełnienie w terminie na wezwanie organu powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w tych przepisach wymagania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mają charakter formalnoprawny. Na etapie badania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ nie dokonuje bowiem sprawdzenia zgodności wniosku z przepisami prawa materialnego, a jedynie ogranicza się do weryfikacji przedłożonej dokumentacji, uwzględniając zarówno jej kompletność, jak i zawartość. Zatem nieuzupełnienie w terminie braków formalnych o których stanowi art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na wezwanie organu stanowi o konieczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nie wydania decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło błędną argumentację, zgodnie z którą konsekwencją niespełnienia warunków określonych treścią art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinno być wydanie odmownej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak spełnienia określonych tym przepisem warunków formalnych i ich nieuzupełnienie na wezwanie organu oznacza, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy w ogóle nie zostało skutecznie wszczęte i nie może zakończyć się merytoryczną decyzją. W takiej sytuacji, nieuzupełnienie braków określonych w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinno zakończyć się pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczowe w niniejszej sprawie jest, że organy administracji publicznej błędnie uznały również, iż wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie był kompletny. Przedłożona dokumentacja spełniała bowiem warunki co do jej treści określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności skarżący załączył do wniosku dwie kopie map zasadniczych, które interpretowane łącznie z wypisem z rejestru gruntów pozwalają określić lokalizację działki objętej inwestycją w odniesieniu do pozostałych działek na tym terenie. Granice terenu objętego wnioskiem zostały zatem uwidocznione na załączonych do wniosku dokumentach, zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej, ponownie orzekające w sprawie, powinny uwzględnić formalnoprawny charakter wymogów określonych art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także ich spełnienie w odniesieniu do wniosku skarżącego, co skutkuje koniecznością zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie decyzją rozstrzygającą istotę sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr 33 położonej w miejscowości T., gmina [...].

Organ uznał, że wniosek jest kompletny, ale planowana inwestycja jest niezgodna z wymogami określonymi u.p.z.p. Otóż planowana inwestycja spełniał jedynie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, bowiem jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie spełnia natomiast warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4, bowiem brak jest w obszarze analizowanym działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B.S., zarzucił pominięcie przez organ wiążących ustaleń sądu administracyjnego zawartych w uprzednio wydanym wyroku, błędne przyjęcie, że inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem przedmiotowy grunt położony jest w niewielkiej odległości od zalewu solińskiego, nad którym domki letniskowe - do których należy inwestycja - są czymś powszechnie spotykanym i normalnym. Ponadto brak jest powodów, aby uznać, że domek letniskowy w takim rejonie narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Brak jest powodów, aby uznać, że domek letniskowy w takim rejonie narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zarzucił błędne przyjęcie, że na obecnym etapie sprawy wnioskodawca musi dysponować służebnością przejazdu względem działki objętej inwestycją oraz bezzasadne przyjęcie, że już na obecnym etapie sprawy niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Nie było ponadto powodów dla uznania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, istnieją bowiem urządzenia przenośne tzw. przenośne toalety turystyczne, z których wnioskodawca ma zamiar korzystać celem odprowadzenia nieczystości ciekłych. Tym samym wymóg ten zostanie spełniony przez wnioskodawcę w odpowiedni sposób.

Kolegium działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dla już istniejących obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, tak jak w przedmiotowej sprawie, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma wykazać czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, w tym przypadku już dokonana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jeżeli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny czy spełnione zostały przesłanki określone tym przepisem dokonuje się po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej w skrócie "analizą", przy czym celem jej przeprowadzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza tak zwaną zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zastanego na danym terenie zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie działka, na której zlokalizowany został budynek będący przedmiotem postępowania, to działka o powierzchni ponad 28 hektarów (28,099 ha). Nie graniczy ona (nie przylega) do drogi. Stąd też wyznaczając obszar analizowany Organ pierwszej instancji przyjął w tej sytuacji za front działki, tą część działki, która przylega do działki o nr 1 to jest do "działki wodnej". Tak wyznaczony front działki wynosi 460 m i organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w odległościach ok. 460 m od granic działki wnioskiem objętej. Jak to ustalił organ pierwszej instancji, nie ma w sąsiedztwie budynku objętego postępowaniem legalnie wzniesionych lub zalegalizowanych przez organ nadzoru budowlanego budynków rekreacji indywidualnej. Nie ma też w sąsiedztwie innych budynków. Tereny sąsiednie to teren gruntów leśnych (działki leśne nr 32, 35, 36, 37 w T.) oraz działka wodna - wody zalewu (działka nr 1 w T.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego, co przekłada się na odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne. Wprawdzie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znajdują zastosowanie na następnym etapie procesu inwestycyjnego rozstrzyganym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r., poz 1202 z późn. zm.), tym niemniej, ze względu na bezpośredni związek pomiędzy przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami budowlanymi, stanowią one posiłkowy argument na rzecz wniosku o braku tożsamości funkcji realizowanej przez zabudowę rekreacji indywidualnej (letniskową) i zabudowę mieszkaniową.

Skoro w sąsiedztwie budynku, którego dotyczy postępowanie nie ma legalnie wzniesionych lub zalegalizowanych budynków rekreacji indywidualnej, należy przyjąć, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie została zachowana. Poszukiwanie jakiejkolwiek legalnej zabudowy w większym oddaleniu od przedmiotowego budynku byłoby zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Drugą przesłanką, o której stanowi art. 61 ust. 1 ustawy, to wymóg dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (pkt 2). Działka nr 33 w T.S. nie graniczy z drogą publiczną, wnioskodawca nie wykazał się też służebnością drogową uprawniającą do korzystania z działek stanowiących własność Skarbu Państwa, a będących w zarządzie Nadleśnictwa U.D., która to służebność uprawniałaby do przejazdu do miejsca gdzie znajduje się budynek objęty postępowaniem. Tak więc wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie został spełniony. Dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo pośredni - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej), zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, musi być zapewniony na etapie ustalania warunków zabudowy, musi być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym, a ponadto musi mieć charakter bezwarunkowy i realny.

Trzeci warunek niezbędny do wydania decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) dotyczy uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z treści tego przepisu wynika, że uzbrojenie terenu odpowiednie dla danej inwestycji musi istnieć już na etapie wydawania warunków zabudowy lub musi być zagwarantowane w drodze umów zawartych pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Organ pierwszej instancji uznał, iż wymóg ten nie został spełniony gdyż inwestor nie przedłożył zapewnienia od gestora sieci o odbiorze nieczystości. Przez uzbrojenie terenu rozumie się - jak wynika to z art. 2 pkt 13 ustawy oraz art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2204 z późn. zm.) - drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

B.S. wskazał we wniosku, iż odprowadzenie ścieków z budynku będzie się odbywać do bezodpływowego zbiornika na ścieki, jednak odbioru ścieków (wywozu ścieków) nie można w ocenie Kolegium utożsamiać z wykonaniem uzbrojenia terenu, a więc z wykonaniem przyłączy czy urządzeń budowlanych umożliwiających korzystanie z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Brak na terenie objętym wnioskiem inwestora sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej czy gazowej nie wyklucza samo przez się lokalizacji na wskazanym terenie budynku rekreacji indywidualnej. Tego typu obiekt nie musi bowiem, zdaniem Kolegium, być zaopatrzony w wodę z sieci wodociągowej, nie musi posiadać instalacji gazowej. Zaopatrzenie budynku w energię elektryczną inwestor przewidział z własnego źródła (generatora), a ścieki zaplanowano gromadzić w zbiorniku bezodpływowym. To daje podstawę do przyjęcia, że projektowane uzbrojenie terenu można uznać za wystarczające dla budynku przeznaczonego do rekreacji indywidualnej.

Kolejnym warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, by teren przeznaczony pod inwestycję nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących. Działka nr 33 w T.S. jest w całości objęta użytkiem Ls (las), a więc jest to grunt leśny. Teren ten nie jest objęty zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły już moc, na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Sposób zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne regulują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z2017r., poz. 1161), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów". Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne odbywa się tylko w trybie uchwalania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaga - dla terenów stanowiących własność Skarbu Państwa uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast w przypadku pozostałych gruntów leśnych - wymagana jest zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów). Zabudowa gruntu leśnego budynkiem dla celów rekreacyjnych stanowi bezsprzecznie zmianę sposobu użytkowania gruntu leśnego. Działka nr 33 w T. to teren lasu, co do którego nie nastąpiła zmiana jego przeznaczenia na teren nieleśny. Tak więc warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie został spełniony.

Kolegium zwróciło uwagę na błędne zapisy zawarte w decyzji Organu I instancji dotyczące dopuszczalności wznoszenia na terenach lasu budynków i budowli służących gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzeń służących turystyce. Przywołane przez organ pierwszej instancji zwolnienia dotyczą bowiem lasów ochronnych, o których mowa w art. 9 ustawy o ochronie gruntów. Uznanie lasu za las ochronny, stosownie do przepisu art. 16 ustawy o lasach, następuje w drodze decyzji ministra właściwego do spraw środowiska. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by las znajdujący się na działce nr 33 w T., został zaliczony do lasów ochronnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących związania organów orzekających w przedmiotowej sprawie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, Kolegium wyjaśniło, iż ocena prawna zawarta w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018r., sygn. akt: II OSK 1457/16, została w ponownym postępowaniu uwzględniona. Organ pierwszej instancji wydał decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę na podstawie wniosku złożonego przez skarżącego. Chybiony jest natomiast zarzut, jakoby organ rozpatrujący sprawę miał obowiązek, realizując zalecenia sądu, wydać decyzję pozytywną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B.S. zastępowany przez radcę prawnego zaskarżam wskazaną na wstępie decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w całości, zarzucając:

- naruszenie art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez pominięcie przez Organ wiążących ustaleń sądu administracyjnego przy rozstrzyganiu sprawy;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że na obecnym etapie sprawy Skarżący musi dysponować służebnością przejazdu względem działki objętej inwestycją;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestycja nie spełnia wymogu opisanego we wskazanym przepisie;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że już na obecnym etapie sprawy niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w treści uzasadnienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jeżeli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ocena czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanej wyżej regulacji wymaga przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588 z późn. zm.) - zwane dalej "Rozporządzeniem." W pierwszej kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Słusznie uznał Organ I instancji, a w ślad za nim Organ odwoławczy, że inwestycja objęta wnioskiem w razie jej realizacji naruszałaby wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, której zachowanie sprowadza się do dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zastanego na danym terenie zagospodarowania przestrzennego. W istocie w sąsiedztwie brak jest legalnie wzniesionych lub zalegalizowanych przez organ nadzoru budowlanego budynków rekreacji indywidualnej, jak tez innych budynków. W sąsiedztwie występują grunty leśne oraz działka wodna - wody. Organ wyjaśnił szczegółowo dlaczego wyznaczając obszar analizowany przyjął za front działki, tą część działki, która przylega do działki o nr 1 to jest do "działki wodnej" wskazując, że sporna przedmiotowa o pow. 28,099 ha nie przylega do drogi. Tak wyznaczony front działki wyniósł 460 m. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w odległościach ok. 460 m od granic działki wnioskiem objętej. Słusznie wskazano, ze poszukiwanie jakiejkolwiek legalnej zabudowy w większym oddaleniu od przedmiotowego budynku byłoby zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd stwierdza, że sporna inwestycja, jak również słusznie uznały Organy orzekające w sprawie nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Działka objęta postępowaniem nie graniczy z drogą publiczną ani nie ma do niej dostępu poprzez służebność drogową czy tez przez drogę wewnętrzną. Tak więc wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie został spełniony. Dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo pośredni - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej), zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, musi być zapewniony na etapie ustalania warunków zabudowy, musi być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym, a ponadto musi mieć charakter bezwarunkowy i realny. O takim w przedmiotowej sprawie nie może być mowy.

Sporna inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Z brzmienia tej regulacji wynika, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, by teren przeznaczony pod inwestycję nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących. Objęta wnioskiem działka jest w całości objęta użytkiem Ls (las), a więc jest to grunt leśny. Teren ten nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, a zatem zmiana sposobu jego użytkowania wymaga takiej zmiany. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne odbywa się tylko w trybie uchwalania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaga - dla terenów stanowiących własność Skarbu Państwa uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast w przypadku pozostałych gruntów leśnych - wymagana jest zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów.

Wskazana wyżej argumentacja przesądza zatem o niezasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Słusznie z kolei przyjął Organ odwoławczy, że projektowane uzbrojenie terenu można uznać za wystarczające dla budynku przeznaczonego do rekreacji indywidualnej, zatem inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., a zatem wobec wymogu łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 tej ustawy okoliczność powyższa nie może skutkować pozytywnym załatwieniem wniosku. Organy uwzględniły ocenę prawną zawartą w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 1457/16.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 oddalił skargę.