Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 191/25 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2025 r. nr 345/2025 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sądu Administracyjne w Olsztynie wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 191/25 (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę R. C. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 20 lutego 2025 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935, obecnie: Dz.U.2026.143., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości, mimo że organ rentowy nie wykazał, aby termin przedawnienia należności z tytułu składek nie rozpoczął się, uległ przerwaniu bądź zawieszeniu, a materiał dowodowy okazał się niewystarczający do zweryfikowania tej okoliczności, gdyż brak jest dowodu doręczenia tytułów wykonawczych, a zatem zaskarżona decyzja organu rentowego była dotknięta naruszeniami przepisów mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.1009 ze zm., dalej: k.p.a.);

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w całości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta naruszeniem prawa materialnego, a to art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 24 ust. 4 i 5 b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2025.350) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że należności z tytułu składek za okresy wskazane w decyzji uległy przedawnieniu, gdyż organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, a pierwsze zajęcie świadczeń przez organ nastąpiło dopiero 17 stycznia 2025 r.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie (na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata A.P.P. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za sporządzenie skargi kasacyjnej wg. norm prawem przepisanych tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Skarżący zrzekł się rozprawy.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

ZUS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na jej bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Już w starożytności w dziele cesarza Justyniana, określanym mianem Corpus iuris civilis w części poświęconej konstytucjom cesarskim zatytułowanym De errore advocatorum vel libellos seu preces concipientium - O błędach adwokatów i tych, którzy układają różne pisma i prośby, zwrócono uwagę, że Ea, quae advocati praesentibus his quorum cause aguntur adlegant, perinde habenda sunt, ac si ab ipsis dominis litium proferantur (C.2.9.1) – To, co adwokaci wygłaszają w obecności osób, których sprawę prowadzą, ma być traktowane tak, jak gdyby było wypowiedziane przez tych, którzy są zastępowani w procesie; konstatacja ta ma bowiem ponadczasowe znaczenie, której odzwierciedleniem są rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w p.p.s.a. (znaczenie prawa rzymskiego w kontekście dzisiejszego stosowania prawa omawiają H. Kupiszewski: Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, a także I. Subera: Metodologia historyczno-prawna, Warszawa 1972).

Przenosząc powyższe konstatacje na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, albowiem ustawodawca w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Dostrzec wypada, że ujęty w cudzysłowie aspekt musi to znaleźć adekwatne odzwierciedlenie w motywach wniesionego środka zaskarżenia (vide art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); w uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazano podniesionego w zarzucie naruszenia norm postępowania w obszarze "istotnego" wpływu na wynik sprawy (dotyczy to treści art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jednocześnie trzeba wskazać na potrzebę istnienia indywidualnego uzasadnienia dla każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (vide wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Brak skutecznego podważenia przez kasatora przepisów prawa procesowego rodzi ten skutek, że Sąd II instancji musi uznać za prawidłowe dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, w tym także odnośnie ustaleń w obszarze podstaw przedawnienia, co ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań.

Ocenę zaś zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że Sąd II instancji przyjmuje, że zarzut dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego (in principio tego zarzutu błędnie – jak się wydaje – wskazano na ruszenie przepisów postępowania). Stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – może ono nastąpić jedynie poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; tymczasem – co wynika z treści stawianego zarzutu – wprawdzie wskazano na "ich niezastosowanie", tj. oznaczonych tam norm, to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie wykazano, że winny one lec u postaw zanegowanej decyzji.

Warto również – w ślad za wyrokiem NSA z 22 października 2025 r., sygn. akt I GSK 1187/24 – wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w tym judykacie podzielił pogląd ZUS, że przedmiotem rozpoznania sprawy jest kwestia umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek a nie kwestia ich istnienia. Sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli decyzji dotyczącej umorzenia (w tym też odmowy umorzenia należności z tytułu składek). Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji w przedmiocie wymiaru składek i ich poboru. W tym zakresie bowiem zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego (nie zaś administracyjnego), w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany także w orzeczeniu tego Sądu z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 83/20, w którym przyjęto, że przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w graniach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości.

Organ administracyjny umocowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w granicach przyznanej mu kompetencji. W sytuacji gdy, decyzja w sprawie umorzenia należności nie jest decyzją dotyczącą ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem lub wyłączenia z ubezpieczenia ani też istnienia i wymagalności dochodzonego obowiązku opłacenia składek przez zobowiązanego, rozstrzyganie tych kwestii pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii.

Organ, rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności, która pozostaje poza zakresem podlegającej kontroli sprawy administracyjnej (a więc poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., dotyczącej umorzenia należności). W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania, także w kontekście ich przedawnienia.

Reasumując, skoro kasator nie podważył skutecznie ani ustaleń faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ani nie wykazał naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to należy przyjąć, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się natomiast do wniosku w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, to Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o ich przyznaniu, gdyż wynagrodzenie - należne od Skarbu Państwa - za wykonaną pomoc prawną przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.