Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. G. i Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/12 w sprawie ze skargi K. G. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 3. zasądza od Miasta Rabka-Zdrój na rzecz K. G. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka Zdrój do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie wniosku skarżącego K. G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. K. G. wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta Rabka Zdrój do podjęcia czynności zmierzających do załatwienia jego wniosku z dnia 21 grudnia 2010r. dotyczącego udostępnienia mu kopii mapy cyfrowej w wersji wektorowej lub rastrowej "Kierunki rozwoju przestrzennego" Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta Rabka-Zdrój opracowanej w formie cyfrowej przez Pracownię Projektową Architektury i Urbanistyki J. B. w Krakowie i pozostającej w posiadaniu Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż pismem z dnia 21 grudnia 2010r. wystąpił on w oparciu o art. 2 ust 1 art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p" .do Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii map cyfrowych w wersji wektorowej lub rastrowej "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" poprzez nagranie na nośniku CD-R zgodnie z postanowieniem art. 12 ust 2 pkt 2 u.d.i.p. plików informatycznych zawierających te mapy w wersji cyfrowej. Pismem z dnia 4 stycznia 2011 roku Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój poinformował go, że udostępnienie żądanej informacji publicznej mogło nastąpić jedynie poprzez zlecenie wykonania skanowania map analogowych wchodzących w skład studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta Rabka-Zdrój firmie posiadającej odpowiednie urządzenia techniczne oraz, że pobierze od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom wykonania skanowania i zapisu na płycie CD map wchodzących w skład studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 roku skarżący wyjaśnił, że we wniosku z dnia 21 grudnia 2010r. żądał udostępnienia map opracowanych już w wersji cyfrowej przez Pracownię Projektową Architektury i Urbanistyki J. B. w Krakowie i przekazanych przez tą pracownię projektową w takiej formie w posiadanie Burmistrzowi Miasta Rabka-Zdrój. Wyjaśnił przy tym, że żądane zgodnie z wnioskiem z dnia 21 grudnia 2010 r. mapy w wersji cyfrowej nie zostały opracowane w ramach pierwotnej umowy o opracowanie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój z dnia [...] stycznia 1999r., ale zostały opracowane już po uchwaleniu przez Radę Miasta Rabka-Zdrój studium, w ramach umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2007 r., zawartej przez Gminę Rabka-Zdrój z Pracownią Projektową Architektury i Urbanistyki J. B. w Krakowie. Wyjaśnia również, że nie zgadza się na zaproponowane przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój udostępnienie żądanej informacji na drodze wykonania skanu z map analogowych opracowanych w formie wydruków barwnych, wraz ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój w ramach umowy z dnia [...] stycznia 1999r., ale że żąda udostępnienia map opracowanych już w formie cyfrowej, które pozostają w posiadaniu Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój. W dniu 31 stycznia 2011r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój pismem wezwał skarżacego do wyjaśnienia, czy pismo z dnia 17 stycznia 2011r. stanowi nowy wniosek z określeniem aktualnego żądania udostępnienia informacji publicznej, a wniosek z dnia 21 grudnia 2010 r. należy traktować jako wycofany, czy też organ ma rozpatrywać obydwa pisma. Z kolei pismem z dnia 4 lutego 2011 r. skarżący wyjaśnił, że podtrzymuje swoje żądanie wyrażone w piśmie z dnia 17 stycznia 2011r., które jest jedynym jego wnioskiem w sprawie. Pismem z dnia 18 lutego 2011r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądaną przez skarżącego mapą cyfrową "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego", oraz, że mapa ta nie podlegała udostępnieniu w oparciu przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na ochronę praw autorskich przysługujących Pracowni Projektowej Architektury i Urbanistyki J. B. w Krakowie do tej mapy jako do utworu w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku o prawach autorskich i prawach pokrewnych. Ponadto Burmistrz Rabki-Zdroju informuje, iż posiadany materiał powstał w oparciu o twórczą pracę grafików za pomocą licencjonowanych narzędzi informatycznych, która polegała na tworzeniu nowego rastra w oparciu o skan mapy oraz wpasowaniu i kalibrowaniu go w układ współrzędnych poprzez powiązanie punktów rzeczywistych w terenie z punktami na rastrze. Jest to żmudna praca wymagająca czasem wielu powtórzeń. W związku z powyższym forma cyfrowa mapy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" będąca w posiadaniu Urzędu nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego Burmistrz potwierdza, że pozostaje w posiadaniu żądanej informacji publicznej – mapy cyfrowej, nie udostępnia tej informacji, nie wydając przy tym decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Świadczy to wyłącznie o celowym pozbawianiu skarżącego dostępu do informacji publicznej, której udostępnienie jest niewygodne dla organu. Zdaniem skarżącego prawo autorskie nie stwarza przeszkód dla udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Pomimo bowiem, że wersja cyfrowa mapy "Kierunki rozwoju przestrzennego" nie była zawarta w pierwotnie opracowanym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, sama mapa "Kierunki rozwoju przestrzennego" stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art.4 pkt 2 ustawy Prawo autorskie i to niezależnie od jej formy - czy mapa ta będzie wydrukiem barwnym, skanem cyfrowym z tego wydruku, zdjęciem cyfrowym tego wydruku, czy dowolną inną reprodukcją cyfrowa mapy wchodzącej w skład studium, w tym również formą powstałą przy znacznym nakładzie pracy i użyciu licencjonowanych narzędzi informatycznych ze strony zewnętrznego projektanta. Mapa "Kierunki rozwoju przestrzennego" weszła bowiem w skład uchwalonego studium, a zatem od momentu uchwalenia studium nie pozostaje już projektem, do którego prawa autorskie mogłyby przysługiwać projektantowi, i stała się dokumentem urzędowym, do którego znajduje zastosowanie wyłączenie zawarte w art.4 pkt 2 p.a.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego żądania przez sąd, o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej dopuszczalne jest w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Pismo informacyjne nie jest bowiem aktem ani czynnością o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał z kolei, iż skoro nie nabył od wykonawcy: Pracowni Projektowej Architektury i Urbanistyki w Krakowie autorskich praw majątkowych do mapy objętej wnioskiem skarżącego, "Kierunki rozwoju przestrzennego" to nie mógł tej mapy rozpowszechnić. Stwierdził również że mapa ta wykonana została według ustaleń organu po uchwaleniu przez Radę Miasta studium, stąd nie była integralną częścią uchwały w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta i Gminy Rabka- Zdrój i w konsekwencji nie znajduje do niej zastosowania przepis art. 4 prawa autorskiego. Jako drugą przyczynę oddalenia skargi Burmistrz wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozostaje w bezczynności, bowiem wniosek skarżącego z dnia 21 grudnia 2010r. załatwił przesyłając mu pisma znajdujące się w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wskazał, że żądanie jej odrzucenia było bezpodstawne. Postępowanie nie dotyczy bowiem odwołania od pisma, jakie organ doręczył skarżącemu a informującego o przyczynach dla których nie może udostępnić żądanej informacji (nie było to przedmiotem zaskarżenia), ale dotyczy bezczynności organu, a zatem sytuacji w której wbrew obowiązkowi nałożonego na ten organ ustawą z dnia o dostępie do informacji publicznej organ nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności.

Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W sprawie dostępu do informacji publicznej należy przede wszystkim ocenić treść wniosku w sprawie udostępnienia takiej informacji. To bowiem we wniosku wnioskodawca formułuje żądanie, które później jest przedmiotem postępowania. Wniosek skarżącej zawierał zaś żądanie udostępnienia kopii map cyfrowych w wersji wektorowej lub rastrowej "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" poprzez nagranie na nośniku CD-R. Był to więc wniosek sformułowany alternatywnie, zakładający możliwość udzielenia wnioskowanej informacji w różny sposób (różnymi mapami).

Mapa cyfrowa to mapa w postaci przystosowanej do komputerowego przetwarzania zawartych na niej danych geograficznych. Mapa ta tworzona jest poprzez komputerowe (cyfrowe) nakładanie warstw tematycznych z obiektami i elementami graficznymi. Mapa wektorowa w postaci cyfrowej to mapa, której elementy treści opisywane są za pomocą zbiorów punktów o znanych współrzędnych. Treść mapy wektorowej nie odbiega od treści analogicznej jej mapy rastrowej (kreskowej). Mapa rastrowa to mapa w formie cyfrowej otrzymywana najczęściej poprzez skanowanie mapy analogowej. Mapa analogowa to z kolei mapa papierowa (drukowana). Różnica między mapą rastrową a wektorową pojawia się w sposobie ich przetwarzania, gromadzenia i udostępniania. Mapy wektorowe powstają w ramach pomiarów bezpośrednich, w procesie digitalizacji. Mapa rastrowa to bitmapa będąca cyfrową reprezentacją mapy wykonanej w konkretnej skali i odwzorowaniu kartograficznym.

Załączniki graficzne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania mają z reguły postać map analogowych. Nie było więc żadnych przeszkód żeby żądanie skarżącej wynikające z jego wniosku z dnia 23 lipca 2010r. zostało spełnione chociażby poprzez nagranie na nośnik CD-R wersji rastrowej wnioskowanych map.

Zdaniem Sądu bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 u.d.i.p. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 13 u.d.i.p jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest objęta ochroną prawa autorskiego w zakresie uniemożliwiającym (wykluczającym) udostępnienie jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Jednakże w art. 4 powołanej ustawy ustawodawca przewidział wyłączenia spod ochrony prawa autorskiego postanawiając, że nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego: 1) akty normatywne lub ich urzędowe projekty; 2) urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole; 3) opublikowane opisy patentowe lub ochronne; 4) proste informacje prasowe. Mapy "Kierunki rozwoju przestrzennego" oraz "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" w formie barwnego wydruku stanowią załączniki do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem są integralną częścią dokumentu urzędowego. Skoro tak, to zgodnie z powołanym wyżej przepisem nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem, przy czym nie chodzi tylko o dokumenty wytworzone przez organ, ale i takie, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zatem również opracowania, mapy, ekspertyzy dołączone do dokumentów i sporządzone na zlecenie organu administracji nie są chronione prawem autorskim w zakresie uniemożliwiającym ich udostępnienie w drodze dostępu do informacji publicznej.

Organ będący w posiadaniu żądanej informacji publicznej powinien w ustawowym terminie ją udostępnić wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 12 nakłada na podmiot dysponujący informacją publiczną obowiązek umożliwienia: kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zatem żądanie zgłoszone we wniosku skarżącego mieściło się w regulacji powołanej ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jeśli zatem organ nie dysponowałby wersją cyfrową mapy, a jedynie barwnym wydrukiem, to powinien był stronę o tym poinformować i umożliwić jej przeniesienie wydruku na nośnik CD-R. Powinien był wyznaczyć termin, w którym możliwe będzie udostępnienie żądanej informacji, nie dłuższy niż 2 miesiące i podać w jaki sposób informacja może zostać udzielona.

Sąd nie podzielił zapatrywania Burmistrza Miasta Rabki Zdrój również co do zakresu wyłączenia z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do treści art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła wprawdzie w zakresie w niej nie uregulowanym do innych ustaw, ale też zawiera bardzo szeroki zakres przedmiotowy – co do zasady każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich informacji wprost wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i projektowaniu aktów normatywnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.d.i.p.). Jeżeli organ administracji publicznej w ramach wykonywania zadań publicznych zleca wykonanie jakichkolwiek dokumentów służących, czy też znajdujących zastosowanie w zakresie wykonywania danego zadania publicznego – tym samym stanowi to informację publiczną. Jeżeli w ramach przygotowywania projektu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy organowi (organom) gminy potrzebne były mapy w różnych wersjach (np. wektorowej, cyfrowej, analogowej), to znaczy, że z chwilą otrzymania tych map przez organ samorządu terytorialnego, były one lub mogły być pomocne przy wykonywania danego zadania publicznego (uchwalenia studium). Dla uznania, czy mapy te stanowią informację publiczne nie ma znaczenia, czy zostały one przygotowywane przez sam organ (aparat pomocniczy organu administracji), czy też zlecone do przygotowania przez podmiot spoza administracji. Podnoszona kwestia zastrzeżenia praw autorskich do niektórych postaci map przez pracownię projektową nie wpływa na uznanie takich map za przedmiot informacji publicznej.

Zbieżne z prezentowanym wyżej stanowiskiem w analogicznych sprawach zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach I OSK 667/11 oraz I OSK 1048/11.

Podsumowując Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój pozostaje w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój i K. G. zaskarżając wyrok w całości.

Burmistrz Miasta Rabka Zdrój wyrokowi sądu I instancji zarzucił:

1). naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się WSA do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. zarzutu odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie wyjaśnienie organowi, dlaczego w świetle przepisów prawa jego stanowisko było prawidłowe bądź nieprawidłowe, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.;

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie pomimo, że sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 149 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności;

2). naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm., zwaną dalej prawem autorskim) poprzez przyjęcie, że zastosowanie znajdowała ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdy tymczasem właściwą ustawą znajdująca zastosowanie do wniosku skarżącej było prawo autorskie;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie jego treści, gdy tymczasem wykonanie żądanej przez skarżącego informacji, tj. map w różnych wersjach cyfrowych stanowiło informację przetworzoną, której uzyskanie możliwe jest jedynie w przypadkach szczególnie istotnych dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jeżeli prawo autorskie w sposób pełny reguluje sposób rozpowszechniania i publikowania dokumentów objętych prawami autorskimi, w tym stanowiącymi informację publiczną to art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że zastosowanie winno znaleźć prawo autorskie. Oznacza to, zgodnie z art. 17 prawa autorskiego, że wyłącznie twórcy przysługuje prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Wskazany pogląd prawny opiera się więc na założeniu, że nie ma potrzeby odwoływania się do regulacji zawartej w art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem już regulacja zawarta w art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza stosowanie tej ustawy. Tym samym organ zobowiązany od udzielania informacji publicznej nie powinien stosować ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konsekwencji wydawać decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku organ winien rozstrzygać wniosek na gruncie prawa autorskiego i w zależności od treści wniosku i podmiotu go wnoszącego stosować rozwiązania prawne przewidziane w prawie autorskim.

Jeżeli zatem organ nie nabył od Pracowni Projektowej Architektury i Urbanistyki w Krakowie autorskich praw majątkowych do mapy objętej wnioskiem skarżącego, tj. "Kierunki rozwoju przestrzennego" to nie mógł tej mapy rozpowszechnić na takim polu eksploatacji jakim jest wytwarzanie określoną techniką egzemplarzy utworu, w tym techniką drukarską, reprograficzną, zapisu magnetycznego oraz techniką cyfrową (art. 17 w zw. z art. 50 pkt 1 prawa autorskiego). Na podstawie wskazanej umowy nie została opracowana wersja cyfrowa mapy "Kierunki rozwoju przestrzennego". Mapę taką opracowała Pracownia Projektowa Architektury i Urbanistyki w Krakowie poza umową, która była z tą Pracownią zawarta. W takiej sytuacji organ nie dysponował jakimikolwiek prawami autorskimi do przedmiotowej mapy w wersji cyfrowej. Organ ustalił, że mapa ta wykonana została po uchwaleniu przez Radę Miasta studium, stąd nie była integralną częścią uchwały w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój i w konsekwencji nie znajdował do niej, wbrew stanowisku WSA, zastosowania art. 4 prawa autorskiego.

Organ wskazał, że skarżący w sposób wewnętrznie sprzeczny żądał udostępnia informacji publicznej, co WSA całkowicie pominął. Z jednej strony żądał bowiem udostępnienia kopii map cyfrowych w wersji wektorowej lub rastrowej, a z drugiej nie zgadzał się na zaproponowane przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój udostępnienie informacji na drodze wykonania skanu z map analogowych "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego", opracowanych w formie wydruków barwnych wraz ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój w ramach umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 roku, ale żądał udostępnienia map "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" opracowanych już w formie cyfrowej przez Pracownię Projektową Architektury i Urbanistyki J. B. w Krakowie i pozostających w posiadaniu Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój". Skarżącemu nie chodziło bowiem, tak jak przyjął to WSA, o przetworzenie w różnych wersjach map stanowiących załączniki do uchwalonego studium, ale żądał konkretnych map cyfrowych wykonanych przez Pracownię Projektową Architektury i Urbanistyki J. B. w Krakowie. Organ nie mógł więc, jak to przyjął WSA "... żeby żądanie skarżącego wynikające z jego wniosku z dnia 23 lipca 2010 roku (błąd WSA - takiego wniosku skarżący nie składał) zostało spełnione chociażby poprzez nagranie na nośnik CD-R wersji rastrowej wnioskowanych map".

Wobec powyższego w niniejszej sprawie należy rozważyć, czego nie dokonał WSA, czy opracowanie w sposób niewątpliwie twórczy określonych aktów prawa miejscowego objęte jest ochroną prawa autorskiego, czy też nie. Wbrew stanowisku WSA art. 4 prawa autorskiego nie dotyczy niniejszej sprawy i nie może być podstawą odmowy przyznaniu twórczym opracowaniom aktów prawa miejscowego ochrony zapewnionej przez prawo autorskie. Art. 4 prawa autorskiego dotyczy tylko i wyłącznie aktów normatywnych lub ich urzędowych projektów, urzędowych dokumentów, materiałów, znaków i symboli, opublikowanych opisów patentowych lub ochronnych oraz prostych informacji prasowych. Wobec powyższego w wymienionej kategorii dokumentów nie mieszczą się opracowane w sposób twórczy jakiekolwiek dokumenty lub materiały, dla których podstawą opracowania były akty normatywne. Nie może być tak, by w demokratycznym państwie prawa jedna z ustaw zakazywała określonych działań, zaś druga podejmowanie takich działań nakazywała.

K. G. wyrokowi sądu I instancji zarzucił:

- naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite zaniechanie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dlaczego Sąd, pomimo potwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2010 roku o udostępnienie informacji publicznej trwającej ponad półtora roku, a więc przekraczającej kilkunastokrotnie ustawowy termin 14 dni przewidziany w sprawach wnioskowego udostępniania informacji publicznej, przyjął jakoby bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku że bezczynność Burmistrza Miasta Rabka Zdrój w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2010 roku o udostępnienie informacji publicznej, trwająca ponad półtora roku, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji gdy wcześniej prawomocnymi orzeczeniami WSA w Krakowie w sprawach II SAB/Kr 113/10 oraz II SAB/Kr 114/10 oraz prawomocnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 667/11 oraz I OSK 1048/11, zapadłymi w zbieżnych przedmiotowo sprawach gdy inni wnioskodawcy żądali od Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój udostępnienia tej samej informacji publicznej której udostępnienia żądał skarżący we wniosku z dnia 21 grudnia 2010 roku, wskazano organowi że miał obowiązek udostępnienia takiej informacji publicznej, i organ obowiązkowi temu się podporządkował wobec innych wnioskodawców, a wobec skarżącego powrócił do kuriozalnej wcześniejszej argumentacji jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu nie będąc informacją publiczną, co w połączeniu z nieprzekazywaniem skargi wniesionej na bezczynność organu przez skarżącego spowodowało pogłębienie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do stanu mającego w ocenie skarżącego charakter rażącego naruszenia prawa,

- naruszenie art.13 u.d.i.p.. poprzez przyjęcie przez Sąd, że trwająca półtora roku bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 21 grudnia 2010 roku nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa podczas gdy ustawodawca wskazuje że normą jest udostępnianie informacji bez zbędnej zwłoki, w podstawowym terminie 14 dni od daty wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji, który to termin w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zostać przedłużony z poinformowaniem wnioskodawcy maksymalnie do dwóch miesięcy od daty wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Burmistrz Miasta Rabka Zdrój ostatecznie udostępnił innym skarżącym – K. W. oraz Z. N. - informację publiczną pozostającą w posiadaniu tego organu - mapę numeryczną "Kierunki rozwoju przestrzennego" - wykonując na rzecz tych skarżących kopię tej mapy na nośniku CD. Nie udostępniając tej informacji w sposób uporczywy trzeciemu już z kolei wnioskodawcy w osobie skarżącego, Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój musiał mieć świadomość rażącego naruszenia prawa.

W ocenie skarżącego nie udostępniając żądanej informacji publicznej oraz nie wydając przy tym przewidzianej prawem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, tej samej informacji publicznej której organ wcześniej bezprawnie pozbawiał innych podmiotów i którym to podmiotom organ w końcu informację tą udostępnił po przegranych postępowaniach sądowoadministracyjnych, Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój pozostaje po raz kolejny w rażąco naruszającej prawo bezczynności, niezależnie od tego, jaki szczególny przepis prawa wskazuje się jako pretekst dla nieudostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej pozostającej w posiadaniu organu.

Zdaniem K. G. w przedmiotowej sprawie nastąpiła kumulacja rażącego naruszenia prawa - doszło zarówno do rażącego naruszenia prawa w postaci półtorarocznej bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 21 grudnia 2010 roku, jak również wtórnie doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci ośmiomiesięcznej zwłoki w przekazaniu skargi z dnia 22 kwietnia 2011 roku na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Okoliczność że rażące naruszenie prawa potwierdzono w sprawie o wymierzenie grzywny związanej ze zwłoką z przekazaniem skargi do sadu administracyjnego, nie zwalnia sadu administracyjnego automatycznie z obowiązku rozpoznania, czy do wcześniejszego rażącego naruszenia prawa nie doszło przy bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2010 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Najdalej idącym zarzutem procesowym był zarzut niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Do identycznie sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny już kilkakrotnie odnosił się w swoich orzeczeniach (m.in. w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 557/10; z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11). Podzielając przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko, stwierdzić należy, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa – ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Środkiem przysługującym w tej sytuacji osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. Zatem ocena, że żądane mapy stanowiły informację publiczną uczyniła konieczną merytoryczną ocenę działania Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój co do wniosku skarżącego K. G. - przez sąd administracyjny I instancji.

Pozbawione zatem podstaw były zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji należycie uzasadnił swe stanowisko co do wniosku o odrzucenie skargi, wyjaśniając precyzyjnie zasady wnoszenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organów administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przedstawionego w uzasadnieniu wyroku wywodu prawnego jednoznacznie wynika tryb sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działania administracji publicznej w tego rodzaju sprawach. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - co do wyjaśnienia kwestii nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi był także pozbawiony podstaw.

Odnosząc się do materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza, opartych na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm., zwanej dalej prawem autorskim) należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że kwestia charakteru map cyfrowych w wersji wektorowej lub rastrowej "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" Miasta Rabka – Zdrój i zastosowania co do nich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, została wyjaśniona w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 30 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 1048/11 oraz z dnia 15 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 667/11 (dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie dostrzega żadnego powodu, by odstąpić od poglądów wyrażonych w wymienionych wyżej orzeczeniach.

Słusznie wskazano w nich bowiem, że dokumenty te stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i organ administracji nie może powoływać się na przepisy prawa autorskiego, powstrzymując się od załatwienia w formie procesowej wniosku o ich udostępnienie. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter taki mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), jest dokumentem urzędowym; stanowi bowiem wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią.

Przy udostępnieniu map sporządzonych dla potrzeb studium i prowadzonych przy nim prac nie chodzi zatem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem, przy czym nie chodzi tylko o dokumenty wytworzone przez organ, ale i takie, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Gminy przyznał, że mapy, których dotyczyło żądanie były wykorzystane przez Gminę w toku jej działań, pomimo tego, że jak twierdził znalazły się w posiadaniu Gminy wskutek przypadku i nie stanowiły elementu Studium.

Skoro jednak dokumenty te były przez organy Gminy wykorzystywane w związku z jej ustawowymi zadaniami, to nie można twierdzić, że nie stanowią informacji publicznej. Zupełnie odrębną kwestią jest to, czy dokonując działań czyniących wymienione mapy informacją publiczną, organy Gminy zachowały się zgodnie ze swymi zobowiązaniami wobec ich autorów. Jednakże w niniejszej sprawie relacje między Gminą Rabka i autorami map nie mają żadnego znaczenia.

Bezzasadny jest także zarzut, jakoby określone w żądaniu K. G. mapy stanowić mogły informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 § 1 u.d.i.p.. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, który Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Mapy, których udostępnienia domagał się zaś K. G. pozostają zaś w wersji cyfrowej bezspornie w posiadaniu organu Gminy Rabka – Zdrój i ich udostępnienie nie wymaga bynajmniej jakichkolwiek czynności mogących odpowiadać pojęciu przetwarzania informacji.

Wobec powyższej oceny materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej były całkowicie pozbawione podstaw.

Z tych względów, uznając że skarga kasacyjna Gminy Miasta Rabka – Zdrój nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast za w pełni usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej przez skarżącego K. G. Zarzut ten dotyczył pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji orzekł, że bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł bowiem w tym zakresie w sentencji wyroku, lecz wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie tylko nie wskazał podstawy prawnej tego orzeczenia, lecz co więcej nie wyjaśnił w żaden sposób przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Brak choćby najbardziej zwięzłego wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu administracji nie stanowiła rażącego naruszenia prawa uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się merytorycznie do tego rozstrzygnięcia. Co za tym idzie za przedwczesne należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej K. G., które zmierzają do wykazania, że rzeczą Sądu I instancji było stwierdzenie, że bezczynność organu stanowiła rażące naruszenie prawa.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i przekazał sprawę w tym zakresie Sądowi I instancji.

Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznającego sprawę w zakresie wyznaczonym przez pkt 2 niniejszego wyroku będzie rozważenie, czy bezczynność Burmistrza Miasta Rabki Zdrój w konkretnych okolicznościach tej sprawy stanowiła rażące naruszenie prawa, czy też nie i wydanie orzeczenia w tym przedmiocie. Orzeczenie to powinno zostać przez sąd uzasadnione zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej K. G., o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie odpowiednio stosowanego art. 203 pkt 1 p.p.s.a.