II OSK 194/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-05-09	
Data wpływu	2006-02-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Krystyna Sidor
Małgorzata Stahl
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 964/04	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 25 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Tezy
1. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu /art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

2. Uchwała rady, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega uzasadnieniu.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Sidor, Małgorzata Stahl, Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 964/05 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr XL/374/05 w przedmiocie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.	
Uzasadnienie
II OSK 194 / 06

U z a s a d n i e n i e.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Piekar Śląskich z dnia 30 czerwca 2005 roku Nr XL/374/05, którą to uchwałą Rada Miasta Piekar Śląskich, działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Starosty Tarnogórskiego, nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miasta w Piekarach Śląskich A. Ż., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Tarnowskich Górach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Śląski zaskarżył uchwałę Rady Miasta Piekar Śląskich z dnia 30 czerwca 2005 roku powołując się na art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ani przepis art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w oparciu o który wydano zaskarżoną uchwałę, ani też żaden inny nie nakłada na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, której jest członkiem.

W tej sytuacji w ocenie Sądu skoro nie było obowiązku wynikającego z przepisów prawa do sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, to nie można twierdzić, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa i to na dodatek tak istotnego, który mógłby stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Niemniej jednak Sąd wskazał na to, iż jeżeli uchwała nie zawiera uzasadniania jakimi motywami kierowała się rada, jak również w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie motywów tych nie można ustalić na podstawie protokołu z sesji rady, to decydujące znaczenie, o tym czy uchwała jest do pogodzenia z zasadami porządku prawnego będzie miała argumentacja pracodawcy wyrażona we wniosku o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zdaniem Sądu uzasadnienie wniosku Starosty Tarnogórskiego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. Ż., trudno uznać za wyczerpujące i dające podstawę do uznania, iż zaskarżona uchwała jest nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego. W uzasadnieniu tym ogólnikowo wskazano, że podstawą do sporządzenia wniosku było ujawnienie szeregu nieprawidłowości, które zostały opisane w dwóch protokołach z czynności kontrolnych, przy czym protokoły te nie stanowiły załącznika do wniosku. Brak jest nadto informacji, czy do treści tych protokołów wniesiono zastrzeżenia, czy zostały one uwzględnione i w jakim zakresie. Brak jest również wskazania czy w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami powiadomione zostały organy ścigania, bądź czy toczyło się postępowanie dyscyplinarne oraz czy wydano zalecenia pokontrolne.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wniesionej kasacji stwierdzono, iż w ocenie organu nadzoru analiza przepisów art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym skłania do sformułowania poglądu, że rada ma odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji określonej w zdaniu 2 cytowanego powyżej przepisu. W pozostałych sytuacjach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę, gdyż brak jest w przepisach prawnych innych przesłanek pozwalających radzie negatywnie rozpatrzyć wniosek pracodawcy. Zdaniem organu nadzoru nie można zaakceptować twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji, gdy żaden przepis nie nakłada na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadniania uchwały, rada gminy nie musi jej uzasadniać, zaś brak tego elementu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Wprawdzie obowiązek taki nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. Nie wiadomo, czy podstawą podjęcia kontrolowanej uchwały była sytuacja obligatoryjna z przepisu art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, czy też inne zdarzenie, a brak uzasadnienia uchwały uznaniowej ogranicza możliwości oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy.

Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż jeżeli uchwała nie zawiera uzasadnienia, jak również w sytuacji, gdy motywów tych nie można ustalić na podstawie protokołu z sesji rady, to decydujące znaczenie, o tym czy jest ona do pogodzenia z zasadami porządku prawnego będzie miała argumentacja pracodawcy wyrażona we wniosku o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu.

Skarżący sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rada gminy, która na podstawie tego przepisu odmawia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie musi uzasadniać swego stanowiska.

Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, przy czym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Trzeba zauważyć, iż analogiczne rozwiązania przewidują art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Tak więc w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, powiatu lub województwa nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż analiza przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że nie jest zasadny pogląd organu nadzoru, iż rada ma odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji określonej w zdaniu drugim powyższego przepisu, a w pozostałych sytuacjach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. O ile, trafny i zgodny też ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jest wynikający wprost zresztą z treści omawianej normy pogląd, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, o tyle w innych sytuacjach zgoda rady na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wynika z oceny tych przyczyn przez radę i nie zawsze musi być ona tożsama z wnioskiem pracodawcy.

Tak więc treść analizowanego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Już tylko powyższa sytuacja, wskazująca na konieczność wyboru w sposobie rozpoznania wniosku, potwierdza trafny pogląd strony skarżącej wyrażony w dalszych wywodach wniesionej kasacji, iż uchwała rady, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega uzasadnieniu z tym, że odmienną jest kwestią sposób wyrażenia tegoż uzasadnienia uchwały.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie II OSK 1124/05, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej.

W demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Podzielić trzeba pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 363/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (tak: Dral A. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, P i Z S 1992 r., z.7).

Podzielić trzeba stanowisko strony skarżącej, iż brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku nie realizuje podstawowej zasady praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody bądź odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie wiadomo bowiem, czy podstawą podjęcia uchwały była sytuacja obligatoryjna z przepisu art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, czy też inne zdarzenie, jak chociażby na przykład zwolnienie grupowe. Zauważyć trzeba, iż ochrona trwałości stosunku pracy radnego przewidziana w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w razie rozwiązania stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień z przyczyn określonych w art. 5 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2003 r. Nr 90, poz. 844, ponadto Komentarz Grupowe zwolnienia, Zakamycze 2004. K. Jaśkowski, E. Maniewska, J. Stelina).

Przechodząc do zagadnienia, jakim jest sposób wyrażenia uzasadnienia, czy też motywacji podjęcia uchwały o określonej treści, to trzeba zauważyć, iż żaden przepis ustawy nie określa treści uchwały, czy też jej części składowych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, iż rada podejmuje w określonych w tej ustawie i innych aktach prawnych uchwały. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby uchwała organu gminy była zgodna z prawem (a contrario art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Uchwała może więc być sporządzona w ten sposób, że jej "sentencja" zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygniecie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Może być też taka sytuacja, iż uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem. W końcu możliwe jest też, iż motywy dla jakich podjęto określoną uchwałę wynikać będą z treści protokołu obrad rady. Każda ze wskazanych wyżej możliwości pozwala na ocenę motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu określonej uchwały, a przede wszystkim wyklucza zarzut nadużycia prawa przez radę przy podejmowaniu uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, iż tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i to w tym akcie należałoby poszukiwać rozwiązań pozwalających na stwierdzenie, w jaki sposób określona rada winna przedstawić motywację swego stanowiska wyrażonego w formie uchwały.

Błędne jest więc stanowisko Sąd pierwszej instancji, iż ma ograniczyć dokonywaną ocenę legalności uchwały jedynie do normatywnej jej treści, a nie do uzasadnienia, gdyż w polskim systemie prawnym rozstrzygnięcia, które wymagają uzasadnienia tworzą komplementarną całość i jako całość podlegają ocenie (kontroli).

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż jeżeli uchwała nie zawiera uzasadnienia jakimi motywami kierowała się rada, jak również w sytuacji, gdy motywów tych nie można ustalić na podstawie protokołu z sesji rady, to decydujące znaczenie w kwestii czy jest ona do pogodzenia z zasadami porządku prawnego będzie miała argumentacja pracodawcy wyrażona we wniosku o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Badaniu pod kątem legalności, zgodności z prawem podlega określona uchwała rady gminy, nie zaś wniosek pracodawcy skierowany do tegoż organu jednostki samorządu terytorialnego, który może być zasadny, bądź nie, a to czy jest uzasadniony ma wynikać właśnie z uchwały. Nie ma żadnych przeszkód, aby rada domagała się od wnioskodawcy na przykład uzupełnienia wniosku, czy też wyjaśnienia zawartych w nim twierdzeń.

Z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do oceny merytorycznej wniosku, a nie uchwały objętej skargą przez tenże Sąd rozpoznawaną, zachodzi konieczność przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownej oceny zaskarżonej uchwały, przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych.

Wobec usprawiedliwionych podstaw zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.