Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1027/08 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 23 października 2008 r. nr WOA-7144/526/06-08/5943 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2008 r. uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – postępowanie przed organem I instancji w sprawie zatwierdzenia zamierzonego projektu budowlanego i zezwolenia na kontynuowanie prac budowlanych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A. Z., pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M.

W dniu [...] września 2006 r., z uwagi na złożony przez K. S. i S. S. wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych w M. na działce nr [...], w wyniku których stwierdził dokonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2005 r. Sprowadzały się one do wykonania otworu okiennego na poziomie poddasza od strony ul. L. (naprzeciwko budynku Poczty Polskiej) oraz podniesienia ścian budynku o wysokość ca. 50 cm (warstwa siporeksu i wieńca obwodowego).

Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie prac budowlanych przy przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w M. przy ul. Langowicza [...] na działce oznaczonej nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że o ile wykonanie dodatkowego otworu okiennego należało zakwalifikować jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, o tyle podniesienie budynku o ca. 50 cm stanowiło, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniające wydanie przedmiotowego postanowienia.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi przedstawienie, do dnia [...] listopada 2006 r., projektu budowlanego zamiennego i postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne z uwagi na prowadzone przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] października 2005 r. – pozwalającej na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2005 r. z uwagi na niezałączenia, do wniosku o pozwoleniu na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na rzecz wnioskodawcy. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem był inny podmiot, należało potraktować jako wydanie decyzji na rzecz podmiotu nieposiadającego decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu [...] stycznia 2008 r. przedłożono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. projekt zamienny do pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2005 r. dotyczący rozbudowy oraz przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w M. przy ul. Langowicza [...]

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził ww. projekt budowlany i zezwolił na kontynuowanie prac budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu po zakończeniu prac budowlanych. Zdaniem organu, z informacji uzyskanych od Burmistrza Gminy Międzychód oraz Uchwały Rady Miejskiej Międzychodu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. przedmiotowa inwestycja nie naruszała postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli, w dniu [...] kwietnia 2008 r., K. S. oraz S. S., wskazując, że zamienny projekt budowlany winien zostać przedstawiony do dnia [...] listopada 2006 r. Zakwestionowali również przesłanki zawieszenia postępowania, oraz podważyli oparcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na treści Uchwały Rady Miejskiej Międzychodu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., wykonując zalecenia zawarte w ww. decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wznowił z urzędu postępowanie. Poczym decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. nakazującą przedstawienie projektu budowlanego zamiennego oraz nakazał inwestorowi przedłożenie do dnia [...] sierpnia 2008 r. inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót kubaturowych wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót na budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w Międzychodzie przy ul. Langowicza [...] na działce oznaczonej nr [...], jak również zobowiązał inwestora do zawiadomienia, po zrealizowaniu powyższego obowiązku, służb określonych w art. 56 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. S. oraz S. S., co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu II instancji posłużenie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dla nałożenia obowiązku polegającego na sporządzeniu inwentaryzacji wykonanych robót, oznaczało, że wykonanie przez inwestora treści decyzji, skutkowałoby koniecznością wydania decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku. Tymczasem, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, nałożenie obowiązków, na podstawie przytoczonego powyżej artykułu powinno dotyczyć konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi i nie może dotyczyć obowiązku dostarczenia dokumentów, ocen czy też ekspertyz.

1. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. Langowicza [...] na działce oznaczonej nr [...], zezwolił na kontynuowanie prac budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu po zakończeniu prac budowlanych.

2. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. S. oraz S. S. powtarzając argumenty zaprezentowane w treści poprzedniego odwołania.

3. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji, zakończone decyzją z dnia [...] września 2008 r. Zdaniem organu II instancji z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji dnia [...] października 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M., niemożliwe było prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstąpień od projektu budowlanego.

4. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor – A. Z., podnosząc, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznaczało, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego w oparciu o decyzję, która została następnie unieważniona, możliwe jest prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie innego założenia doprowadziłoby do uznania, iż sytuacja osoby, która prowadziła roboty na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie unieważniona, byłaby znacznie gorsza od sytuacji osoby, która wykonywała roboty bez takiej decyzji, bowiem uniemożliwiono by jej prowadzenie postępowania "legalizacyjnego". Skarżący wskazał, że pomimo błędów formalnych decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2008 r. była zgodna z prawem i zasadami postępowania administracyjnego. Podniósł też, że decyzja organu II instancji naruszyła art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał także, że w związku z zawieszeniem postępowania, termin do wniesienia zamiennego projektu budowlanego uległ przesunięciu.

5. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie, natomiast uczestnicy postępowania K. S. i S. S. wnieśli o oddalenie skargi.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje, iż roboty budowlane wykonywane w M. przy ul. Langowicza [...] na działce oznaczonej nr [...]. były prowadzone na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] października 2005 r. Przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrola przedmiotowej inwestycji ujawniła dopuszczenie się przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy na jej podstawie rozpoczęte zostały już prace budowlane, nie pozwala na uznanie, że wykonane roboty budowlane były prowadzone w ramach samowoli budowlanej, określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zaznaczył również, że na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek podjęcia wszelkich, przewidzianych ustawą środków, umożliwiających zapewnienie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa.

W zaistniałej sytuacji zatem konieczne jest prowadzenie postępowania zmierzającego do zalegalizowania rozpoczętych robót i umożliwienia wznowienia ich podjęcia. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust.1, art. 36a ust.2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Reasumując wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 105 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

7. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wniosła K. S. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2009 r.

Kwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię polegająca na tym, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podniosła też, że w nin. sprawie niezastosowany został art. 50a Prawa budowlanego. Zarzuciła także naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomimo stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 października 2005 r. dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 wspomnianej ustawy. Wskazała także na naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że istnieje możliwość "sanowania decyzji" , której nieważność została stwierdzona przez właściwy organ administracji.

Ostatecznie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i utrzymanie w mocy decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2008 r. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że pomimo stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd błędnie wskazał iż, konieczne jest prowadzenie postępowania legalizującego wykonane roboty budowlane.

Takie stanowisko Sądu nie ma oparcia w przepisach prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego winien orzec rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z jej zredagowaniem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w skardze. Koniecznym staje się wobec tego powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i precyzyjne ich określenie ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych, takich jak artykuły, paragrafy czy ustępy i punkty. Sąd kasacyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy badać czy w danej sprawie doszło do naruszenia jeszcze innych niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisów. Formułując podstawy skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę powinien więc wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego ewentualnie procesowego i uzasadnić zarzut ich naruszenia. Nadto w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego winien dodatkowo wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przedstawionych wymogów nie spełnia. Oparta ona została w zasadzie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do wskazanych w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi zarzutów stwierdzić należy, iż powołane tam przepisy Prawa budowlanego nie zostały precyzyjnie określone. Wskazany w pkt 1 jako naruszony przepis art. 36a Prawa budowlanego składa się z sześciu ustępów, regulujących odmienne kwestie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z nich został jego zdaniem naruszony. Te same uwagi odnieść należy do powołanego w skardze przepisu Prawa budowlanego, tj. art. 51 składającego się z siedmiu wyszczególnionych jednostek.

Podkreślić też należy, że mimo wskazania, iż naruszenie tych przepisów nastąpiło przez błędną ich wykładnię w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został rozwinięty. Nie podano na czym polegało nieprawidłowe odczytanie treści tych przepisów przez Sąd i jak winny być one zdaniem skarżącej interpretowane.

Już tylko z tych powodów zarzuty naruszenia przez Sąd art. 36a i art. 51 Prawa budowlanego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zauważyć ponadto należy, że wbrew zawartemu w pkt 1 stwierdzeniu, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyraził poglądu, że "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Wręcz przeciwnie wskazuje on w uzasadnieniu swego orzeczenia na konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydawania stosownych decyzji.

Nie sposób również nie odnieść się do prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej poglądu – stanowiącego uzasadnienie wskazanych w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 51 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 października 2005 r. pozwalającej na budowę, czyniło niedopuszczalnym prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Problem ten w jednoznaczny sposób rozstrzyga brzmienie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że "rozpoczęcie albo wznowienie budowy (...) w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (...) albo decyzji o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego".

Uwzględniając powyższe za oczywiście bezzasadne uznać należy przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty, co czyni koniecznym oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.