II SA/Gl 1525/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-09	
Data wpływu	2025-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Grzegorz Dobrowolski
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977;  art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2026 r. sprawy ze skargi L. M. i D. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr XI/2/2023 w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Bieruniu (dalej – Rada Miejska, organ uchwałodawczy) w dniu 31 sierpnia 2023 r. podjęła uchwałę nr XI/2/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kopań – Etap I (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2023 r. poz. 6900 – dalej uchwała, Plan miejscowy).

W skardze z dnia 18 grudnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik L. M. i D. G. (dalej - Skarżący) zakwestionował w całości powyższą uchwałę Rady Miejskiej. Zarzucił jej naruszenie art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), a to z uwagi na nieprawidłowe uznanie, iż uchwalony plan nie narusza ustaleń studium.

Wobec tego zarzutu pełnomocnik Skarżących wniósł o stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bieruniu, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności pełnomocnik wykazał interes prawny swych mocodawców, który wywiódł z ich prawa własności do działek o nr:[...], [...], [...], [...],[...]oraz [...], obręb 003 Bijasowice, jednostka ewidencyjna Bieruń, o powierzchni 30,6369 ha.

W dalszej części skargi pełnomocnik podniósł, że jego mocodawcy starają się o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża naturalnego "Bijasowice - obszar A1" w granicach projektowanego obszaru górniczego "Bijasowice" położonego w Bieruniu. Jak wyjaśniono, Skarżący uzyskali już wszystkie wymagane decyzje oraz uzgodnienia, a obecnie oczekują na wydanie koncesji przez Marszałka Województwa Śląskiego. W tej części pełnomocnik Skarżących przywołał fragmenty uchwały nr IV/1/2013 Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie "Aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bierunia" (z późn. zm. – dalej Studium) znajdujące się na s. 87 i 91. We wskazanych fragmentach stwierdza się, że dopuszcza się w obszarze korytarza ekologicznego możliwość powierzchniowej eksploatacji złóż kruszyw naturalnych "Bijasowice A, B i C".

Zdaniem pełnomocnika Skarżących, powyższe świadczy o sprzeczności Planu miejscowego ze Studium. Mianowicie negowany akt prawa miejscowego zablokował inwestycje polegające na wydobywaniu kopalin. Argumentując powyższe stanowisko pełnomocnik podniósł, że zaskarżona uchwała nie tylko doprecyzowuje postanowienia Studium w zakresie możliwości zagospodarowania terenu, lecz również formułuje zakazy, o których mowa w § 5 ust. 1 Planu miejscowego, które pozostają w sprzeczności ze Studium. Wskazał w tym zakresie na zakaz budowy zbiorników wodnych (§ 5 ust. 1 lit. h uchwały), który odnosi się także do terenów oznaczonych symbolem RN. Tymczasem – jak zaznaczył pełnomocnik Skarżących - w Studium przewidywano w sytuacji rolniczego wykorzystania terenu możliwość zachowania i tworzenia nowych zbiorników wód powierzchniowych i stawów, tj. "Zakłada się możliwość rolniczego wykorzystania terenów bez zabudowy oraz możliwość zachowania i tworzenia nowych zbiorników wód powierzchniowych i stawów". Ponadto powołano się na część B Studium, gdzie wprost przewidziano dopuszczalność eksploatacji złóż Bijasowice A, B i C. Tymczasem – w ocenie pełnomocnika Skarżących - ustanowione w § 5 ust. 1 uchwały zakazy uniemożliwiają w istocie eksploatację złoża, pomimo braku jednoznacznego zakazu w tej materii.

W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 – dalej u.s.g.). Uzasadniono to tym, że w głosowaniu nad zaskarżona uchwałą brał udział radny zamieszkujący na terenie nią objętym. Według pełnomocnika Skarżącego, udział radnego w głosowaniu nad uchwałą, jeżeli dotyczy ona jego interesu prawnego, powoduje nieważność podjętej uchwały i to bez względu na wynik głosowania nad nią (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21). Ponadto wyjaśniono, że uchwała w oczywisty sposób dotyczy interesu prawnego radnego, jeżeli dochodzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości radnego wskutek uchwalenia planu (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1667/18).

W odpowiedzi na skargę z dnia 9 stycznia 2024 r. pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że Burmistrz Miasta Bieruń sporządził projekt planu miejscowego w formie zgodnej z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie naruszając ustaleń Studium. Powyższe – zdaniem pełnomocnika Rady Miejskiej - zostało potwierdzone brakiem wydania przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały w całości lub w części w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. W dalszej kolejności wskazano na charakter studium, które z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. W tym zakresie stwierdzono, iż ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującym Studium tereny złóż "Bijasowice A, B i C" znajdują się w obszarze korytarza ekologicznego miasta, a także na terenach OP, tj. obszarach, na których prognozowane są szczególne zagrożenia powodziowe i wpływy eksploatacji węgla kamiennego oraz terenach zalewowych. Analiza wskazanych w odpowiedzi na skargę fragmentów Studium oraz Planu miejscowego, przy uwzględnieniu wspomnianych przepisów prawa, doprowadziła pełnomocnika Rady Miejskiej do stwierdzenia, że zaskarżony akt nie stoi w sprzeczności ze Studium oraz czyni zadość obowiązującemu prawu. Ustalenia Planu stanowią bowiem jedynie doprecyzowanie Studium w granicach w nim zakreślonych. Przywołano również część "B" pkt 2.1 Studium zatytułowany "Ustalenia ogólne dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów" w części odnoszącej się do UO2 i UO3. Według pełnomocnika Rady Miejskiej, w rozpatrywanym przypadku organ uchwałodawczy wykonując władztwo planistyczne na terenie gminy, nie wkracza w prowadzoną na danym terenie działalność gospodarczą, lecz określa szczególne warunki zagospodarowania terenu, do czego upoważnia go ustawa. Ingerencja w sferę prawa własności, którą Skarżący odczytują jako nieuprawnione wkroczenie w sferę swobody działalności gospodarczej, pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, które gmina zamierzała osiągnąć, uchwalając plan o określonej treści i wprowadzonych zakazów zmiany ukształtowania terenu.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g. pełnomocnik Rady Miejskiej wyjaśnił, że żaden z radnych biorący udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą nie jest właścicielem działek objętych Planem miejscowym, a także nie zamieszkuje na obszarze stanowiącym przedmiot głosowanej uchwały.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 70/24 oddalił skargę. W motywach orzeczenia podniesiono, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o tym, iż plan miejscowy ma jedynie "nie naruszać" ustaleń studium. Nie wynika z niego również wymóg zgodności planu ze studium, czy np. niesprzeczność. Porównanie przepisów uchwały z postanowieniami Studium doprowadziły Sąd do wniosku, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Otóż uznano, że nie można podzielić zarzutu sprzeczności Planu miejscowego w części dotyczącej działki nr [...], obręb 0003 Bijasowice, skoro w Studium jej teren oznaczono symbolem teren zadrzewień, a w uchwale symbolem 20RN. Ponadto zwrócono uwagę, że analiza dokumentacji planistycznej przedstawionej przez organ, nie wykazała, aby doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania uchwały, ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p., bowiem została ona podjęta z zachowaniem określonej przepisami prawa ścieżki legislacyjnej. W kwestii zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g. Sąd w pełni podzielił wyjaśnienia organu uchwałodawczego. Tym samym uznał go za nietrafny.

W skardze kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika Skarżących zakwestionowano orzeczenie pierwszoinstancyjne w całości i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a to z uwagi na nieprawidłowe uznanie, iż uchwalony Plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium;

2) art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez pominięcie okoliczności, iż udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2025 r. o sygn. akt II OSK 1817/24: 1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądził od Gminy na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 390 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd kasacyjny uznał skuteczność zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż Plan miejscowy nie narusza Studium, w sposób wymagany wymienionymi przepisami. NSA stanął na stanowisku, że warunkiem uznania prawidłowości procesu zastosowania tych norm w trakcie postępowania sądowego, jest wskazanie przez sąd rozpoznający skargę na plan miejscowy przepisów prawa miejscowego oraz konkretnych ustaleń studium wskazujących, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ich nie naruszają. Tymczasem, jak zauważył NSA, Sąd I instancji nie przeprowadził takowej kontroli. Według Sądu II instancji, w sprawie zabrakło nawet skrótowej wypowiedzi Sądu I instancji, która dotyczyłaby zasadniczego sporu: czy dopuszczalne było w świetle szeregu ustaleń sformułowanych w kierunkach Studium, ustanowienie zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. h Planu miejscowego (zakaz budowy zbiorników wodnych) oraz nakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 Planu miejscowego (nakaz ochrony terenów o symbolach RN przed przedsięwzięciami zmieniającymi istniejące ukształtowanie terenu). W ocenie NSA, konieczne było także poddanie analizie ustaleń zawartych w § 17 ust. 1 oraz § 17 ust. 2 pkt 1-5 Planu miejscowego.

Sąd kasacyjny nakazał również wyjaśnienie, czy wezwanie z dnia 31 stycznia 2024 r. do przedłożenia przez organ tekstu Studium zostało prawidłowo wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr XI/2/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kopań – Etap I.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Ponadto podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, LEX nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący są właścicielami o nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb 003 Bijasowice położonych w obszarze objętym Planem miejscowym. Posiadają zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Zauważyć należy, że w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części planu miejscowego jest – w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Przystępując do oceny negowanej uchwały zając się należy zarzutem jej niezgodności ze Studium. Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium.

Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, LEX nr 3242011).

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wykroczył poza ramy określone w Studium.

W dacie uchwalania zaskarżonego Planu miejscowego obowiązywała uchwała nr IV/1/2013 Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie "Aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bierunia". W aktach znajduje się również uchwała nr XIV/19/2023 Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bierunia. Ostatni z wymienionych aktów został nadesłany przez organ przy piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. w związku z zarządzeniem Sądu I instancji z dnia 31 stycznia 2024 r. Ponieważ pochodzi on z daty późniejszej niż kontrolowana uchwała, to nie może stanowić podstawy do jej oceny w kontekście art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zatem takową ocenę należy przeprowadzić przy uwzględnieniu uchwała nr IV/1/2013 Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 25 kwietnia 2013 r.

Przystępując do dalszych rozważań zaznaczyć należy, że oceny zgodności planu miejscowego ze studium należy dokonać w odniesieniu do kierunków zagospodarowania, gdyż to ta część studium przedstawia ogólne założenia polityki przestrzennej na danym obszarze, które mają być ewentualnie w przyszłości uszczegółowione w planie miejscowym. Część dotycząca uwarunkowań i możliwości rozwoju przedstawia w głównej mierze dotychczasowe zagospodarowanie terenu, a więc nie może stanowić odniesienia dla wspomnianej oceny. Stosownie do tego stanowiska w Studium w części "B" zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta", a konkretnie we wprowadzeniu stwierdza się, iż właśnie ta część stanowi ustalenia jako wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto wskazuje się, że ta część Studium stanowi politykę rozwoju Bierunia w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zmiany i opracowania planów miejscowych.

Sięgając do Studium stwierdzić należy, że działka nr [...] (skoncentrować się należy nad wskazaną działką, gdyż zarzuty dotyczą niemożności jej zagospodarowania – eksploatacji złoża kruszywa) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami: KE (korytarz ekologiczny miasta), AG (obszar aktywizacji gospodarczej) oraz OP (obszary, na których prognozowane są szczególne zagrożenia powodziowe i wpływów eksploatacji węgla kamiennego oraz, na których występują tereny zalewowe). Lokalizacja działki na terenach AG pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż nie został on objęty zaskarżonym Planem miejscowym.

Natomiast zgodnie z Planem miejscowym – poza wspomnianym fragmentem – działka zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym jako 20RN (tereny rolnictwa z zakazem zabudowy). W myśl § 17 ust. 1 uchwały jego przeznaczenie podstawowe to: tereny rolnicze, łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewiena. Z kolei w § 17 ust. 2 uchwały określono zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując: 1) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 90% powierzchni terenu; 2) zakaz zabudowy; 3) zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych; 4) ustala się możliwość zalesiania, zadarniania, zakrzewiania terenów nieprzydatnych rolniczo, terenów narażonych osuwaniem się mas ziemnych oraz narażonych na erozję; 5) utrzymanie istniejących urządzeń melioracji wodnych; 6) dopuszcza się budowę nowych urządzeń melioracji wodnych.

Zestawienie zapisów Studium z uregulowaniami Planu miejscowego wskazuje, że teren działki Skarżących w obu aktach traktowany jest jako cenny z punktu widzenia ochrony środowiska. Otóż w Studium stwierdza się, że tereny tworzące obszar korytarza (KE) pełnią i będą pełniły w układzie miasta funkcję bioklimatyczną jako system ciągłych użytkowań przyrodniczych, na których przekształcenia i zabudowa występują tylko sporadycznie (część B Studium, tabela s. 25). Zapis ten należy odczytywać jako zasadę, która ma być realizowana na tych terenach. Zwrócić należy uwagę na sformułowanie "pełnią i będą pełniły", co wskazuje na wspomniane wcześniej znaczenie terenu korytarza dla przestrzeni miasta, a także podkreśla dążenie do zachowania go w niezmienionych kształcenie. Zatem pozostałe wskazania dla tych terenów należy traktować wyłącznie w kategoriach wyjątków od opisanej reguły. Lokalny prawodawca posługuje się bowiem takimi zwrotami, jak: "możliwa jest (...)", "dopuszcza się".

Organ uchwałodawczy w tabeli części B Studium (s. 25) w kolumnie "Kierunki zagospodarowania struktury przestrzennej gminy – przeznaczenie terenów" dla terenów KE zawarł zapis dotyczący możliwości eksploatacji złóż kruszyw oraz budowy zbiorników wodnych. Zgodnie z nim: "(...) dopuszcza się w obszarze korytarza ekologicznego możliwość powierzchniowej eksploatacji złóż kruszyw naturalnych "Bijasowice A, B i C". Zakłada się możliwość rolniczego wykorzystania terenów bez zabudowy oraz możliwość zachowania i tworzenia nowych zbiorników wód powierzchniowych i stawów." W kontekście dotychczasowych rozważań jest to wyjątek od zasady zmierzającej do zachowania tych terenów w stanie niezmienionym. Oznacza to, że otwarcie tych terenów dla działalności górniczej jest możliwe, ale nie obligatoryjne. Dotyczy to również budowy nowych stawów. Ogólne założenia Studium dają jedynie swego rodzaju "furtkę", która nie musi być wykorzystana, jeżeli lokalny prawodawca nie dostrzeże takiej potrzeby. Pośrednie wykluczenie takiej działalności, czy też bezpośrednie wykluczenie możliwości budowy nowych stawów w Planie miejscowym nie stanowi więc o sprzeczności tych dwóch aktów.

Dodać również należy, że za prawidłowością wyznaczenia w Planie miejscowym terenów rolniczych w obszarze, gdzie znajduje się działka Skarżących przemawia także analiza "Kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej" (s. 42 cześć "B" Studium). Wskazuje się tam, że tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej będą kształtowały się głównie na terenach OW – obszarach wyłączonych z zabudowy oraz KE – korytarzy ekologicznych. Przypomnieć należy, że działka Skarżących posadowiona jest właśnie w obrębie korytarza ekologicznego. W tej części Studium zaproponowano dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej następujące sposoby zagospodarowania i użytkowania: prowadzenie zrównoważonej i ekologicznej gospodarki rolnej, utrzymanie łąk, pastwisk i zadrzewień, ochronę gleby i wód, tworzenie ciągów zadrzewień śródpolnych, tworzenie stref buforowych na styku z terenami przeznaczonymi do zabudowy. Zalecenia te korespondują z § 5 i zasadami zagospodarowania terenu (§ 17 ust. 2 uchwały). Przytoczone zapisy Studium, jak i wymienione przepisy Planu miejscowego, dążą do zachowania jak największych niezabudowanych przestrzeni w ich naturalnym ukształtowaniu. Jest to więc kolejny argument przemawiający za tym, że Rada Miejska uchwaliła Plan miejscowy, który realizuje kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium.

Położenie działki Skarżących także w obszarze Studium oznaczonym OP nie wymaga głębszych rozważań, gdyż nie wpływa na przepisy Planu miejscowego w zakresie, w jakim wykluczałoby to eksploatację górniczą lub budowę stawu. Natomiast dywagacje co do zapisów Studium dotyczących terenów OW (obszary otwarte miasta wyłączone z zabudowy) są zbędne, gdyż działka, na której planowana jest działalność górnicza, nie znajduje w ich granicach.

Konkludując przyjąć więc należy, iż przeznaczenie działki Skarżących pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (RN) nie stanowi o sprzeczności Planu miejscowego ze Studium. Identyczne stanowisko należy zająć w odniesieniu do zakazów i nakazów § 5 uchwały. Znaczenie dla Skarżących mają te, które zakazują: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania terenów o symbolach RN (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. e); budowy zbiorników wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. h). Ponadto zwrócić należy uwagę, że w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały wprowadzono nakaz ochrony terenów o symbolach RN przed przedsięwzięciami zmieniającymi istniejące ukształtowanie w tym rzędne terenu. Analiza § 5 uchwały prowadzi do wniosku, że de facto uregulowane w nim zakazy i nakazy służą wypełnieniu wiodących założeń Studium w odniesieniu do tego terenu, tj. ochrony przed przekształceniem obszarów cennych środowiskowo dla miasta. Podkreślić w tym miejscu należy, że lokalny prawodawca nie musi dostosowywać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do udokumentowanych złóż w taki sposób, aby umożliwić ich eksploatację (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3079/12, LEX nr 1579494). Tym samym rada gminy nie nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, przeznaczając nieruchomości skarżącego, na których znajduje się złoże surowców mineralnych na rolnicze użytkowanie (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 319/12, LEX nr 1257578).

Końcowo, jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że Skarżący chcą na przedmiotowej działce prowadzić wydobycie kruszywa. Budowa stawu rybnego nie jest ich zasadniczym celem, jak można by było wywieść z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza Miasta L. z dnia 21 stycznia 2022 r. Mianowicie w charakterystyce przedsięwzięcia (stanowiącego załącznik do wspomnianej decyzji) jednoznacznie się stwierdza, że powstanie stawu rybnego ma być formą rekultywacji zakończonej działalności wydobywczej. O takim wykorzystaniu świadczy również profil prowadzonej przez Skarżących działalności gospodarczej, tj. m.in. wydobycie, sprzedaż żwiru i pisaku (§ 6 umowy spółki prawa cywilnego zawartej przez Skarżących w dniu 30 stycznia 2009 r.).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 25a u.s.g. przepis ten stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Pełnomocnik Skarżących podnosząc ten zarzut nie wskazuje konkretnego radnego, który naruszyłby wspomniany zakaz. Tymczasem organ zaprzecza, aby doszło do takiej sytuacji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzuty skargi okazały się nie zasadne, a tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).