Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1101/17 o odrzuceniu skargi R.M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1101/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę R.M. (skarżący) na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowana propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a., a także nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu pismo bezpośrednio nie kształtowało w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego, bowiem propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona Skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i tym samym nie należy do właściwości sądów administracyjnych podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną Skarżącego w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2) art. 277 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że spór związany z roszczeniami dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego skarżącego ze Służbą Celno-Skarbową podlega właściwości sądu pracy podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną (innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną Skarżącego w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3) art. 276 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że z przepisów tych wynika brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy podczas gdy sądy administracyjne są właściwe do kontroli działalności administracji publicznej a w szczególności są właściwe do kontroli decyzji administracyjnych i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w konsekwencji czego Sąd błędnie skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

4) art. 58 § 1 piet 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona Skarżącego propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5) art. 58 § 1 piet 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, Skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie Skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną wart. 15 k.p.a.

6) art. 58 § 1 piet 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

7) art. 58 § 1 piet 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności Organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację uzasadniającą wskazane powyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Oś sporu przedmiotowej sprawy stanowi okoliczność czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania spraw ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Sąd I instancji, w myśl którego zaskarżona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Błędne jest również stanowisko skarżącego zmierzające do wykazania, że propozycja stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 104 § 2 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, zatem stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, określające prawa i obowiązki podmiotu oraz podlega egzekucji w razie jego nierespektowania. Akt lub czynność natomiast nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., przy czym jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

Odnosząc cytowane przepisy do treści ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyjaśnić należy, że w myśl art. 165 ust. 3 tej ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby - z zastrzeżeniem treści art. 170 cyt. Ustawy – zaś w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie natomiast z treścią art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.

Z kolei w treści art. 170 ustawodawca określił obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję tj. złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. I tak po myśli ust. 3 art. 170 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS konsekwencją nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest wygaśnięcie stosunku służbowego, które traktowane jest jako zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby (art. 171 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ 11 kwietnia 2017 r. pismem, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia. Jak już wyżej wskazano, pismo to nie posiada charakteru decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone pismo jest wyłącznie propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia, zatem nie stanowi rozstrzygnięcia władczego w zakresie praw i obowiązków skarżącemu, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji, nadto nie kształtuje ono uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać trzeba, że składając propozycję zatrudnienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej czynił to działając w charakterze pracodawcy, a nie organu administracji.

Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma organów wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS do pracowników lub funkcjonariuszy tych organów stanowią "oferty" nowych warunków zatrudnienia, które wynikają z reformy administracji skarbowej, natomiast same w sobie nie kształtują sytuacji prawnej osób, do których zostały skierowane. Nie wywołują również skutków o charakterze prawno-kształtującym, bowiem zmiany w sytuacji adresatów wywołują dopiero odpowiedzi adresatów tych propozycji - przyjęcie lub odrzucenie propozycji (por. m.in. postanowienia NSA z 10 sierpnia 2018 r., I OSK 2234/18; 7 grudnia 2018 r., I OSK 2093/18).

W świetle powyższych okoliczności nie sposób zrównywać propozycji przedstawianej w oparciu o art. 165 ust. 2 cyt. ustawy z propozycją pełnienia służby przedstawianą w oparciu o art. 169 ust. 4 ustawy, która to istotnie przybiera postać decyzji, co sprawia, że może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

W tych okolicznościach za słuszne należało uznać stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż zaskarżone pismo nie należy do spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. W konsekwencji zaś za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do wykazania, że skarga na powyższe pismo była dopuszczalna.

Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, w uzasadnieniu której wskazano, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. (...) Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym".

W konsekwencji nie sposób również przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło do pozbawienia skarżącego prawa do sądu. Skoro zaś tak, to nie można również przyjąć, iż doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, prawa międzynarodowego, jak również prawa Unii Europejskiej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W punkcie 2 sentencji orzeczono o oddaleniu wniosku organu o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania mając na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).