Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 498/21 w sprawie ze skargi [...] i J. G. sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.778.2020.KPA-1 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu rozbiórki budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 498/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp.j. z siedzibą w Zakopanem na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 21 grudnia 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.778.2020.K.p.a.-1 utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "Wojewódzkim Konserwatorem") z dnia 27 maja 2020 r., znak OZNT.5152.23.2020.JH o odmowie uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...] w Zakopanem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o., która w toku postępowania sądowoadministracyjnego (8 lipca 2021 r.) nabyła nieruchomość objętą zaskarżoną decyzją. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 67 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji aktualne pozostawało brzmienie ustawy określone w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. NSA, dalej "P.b.") poprzez jego błędną wykładnię i odmowę uzgodnienia nakazu rozbiórki obiektu (w sytuacji, gdy istniały do tego przesłanki) oraz poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego;

2. art. 4 pkt 1-6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 282 z późn. zm., dalej "u.o.z.") poprzez brak wykazania, na czym dokładnie polega ochrona zabytku;

3. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

4. art. 7 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego;

5. art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu indywidualnego skarżącej w postaci pominięcia wyrażonego przezeń stanowiska odnośnie braku zainteresowania dalszym utrzymywaniem budynku;

6. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nieprawidłową ocenę dowodów;

7. art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że stan techniczny budynku nie wskazuje na znaczną degradację jego wartości zabytkowej oraz że stan techniczny budynku nie wskazuje na jego znaczne uszkodzenie, które czyniłoby bezzasadnym podejmowanie prac remontowych i konserwatorskich, pomimo że odmienne wnioski płyną ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów czy stanu faktycznego;

8. art. 80 K.p.a. poprzez brak wykazania w pełni walorów architektonicznych budynku położonego przy ul. [...] w Zakopanem, a co za tym idzie poprzez nienależyte udowodnienie tej okoliczności;

9. art. 141 § 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym;

10. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy zachodziły podstawy do uchylenia postanowień obu instancji z uwagi na przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Spółka wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. akcentowała, że przesłanki nakazania rozbiórki obiektu budowlanego są immanentnie związane z przesłankami uzgodnienia rozbiórki zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ musi mieć więc na względzie przesłanki nakazania rozbiórki obiektu zawarte w art. 67 ust. 1 P.b. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z Sądem pierwszej instancji, że można rozgraniczać i oddzielać od siebie przesłanki nakazania rozbiórki obiektu od przesłanek uzgodnienia konserwatorskiego takiej rozbiórki.

[...] sp. z o.o. wyjaśniła, że odmowa uzgodnienia nakazu rozbiórki była błędna, a organy oraz Sąd pierwszej instancji nie wykazały w sposób rzetelny braku podstaw do uzgodnienia rozbiórki obiektu przy ul. [...] w Zakopanem. Nie zebrano wyczerpująco i nie rozpatrzono materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Organy też "w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego".

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister wnioskując o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 67 ust. 3 P.b., który był podstawą prawną wydanych w sprawie postanowień organów: "W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Decyzja, o której mowa w art. 67 ust. 1 P.b., to wydawany przez organ nadzoru budowlanego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli ten jest nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Warto w tym miejscu dodać, że zgodnie z art. 67 ust. 2 P.b. – art. 67 ust. 2 P.b. nie stosuje się w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków.

Zestawiając art. 67 ust. 1, 2 i 3 P.b. można przyjąć, że obiekty budowlane nieużytkowane lub niewykończone, nie nadające się do remontu, odbudowy lub wykończenia podlegają rozbiórce (art. 67 ust. 1 P.b.), z tym, że nie dotyczy to obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 67 ust. 2 P.b.), a w odniesieniu do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakaz rozbiórki wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 67 ust. 3 P.b.).

Wbrew stanowisku eksponowanemu w skardze kasacyjnej nie jest więc tak, że spełnienie przesłanek z art. 67 ust. 1 P.b. powoduje, że wojewódzki konserwator zabytków zmuszony jest pozytywnie uzgodnić rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Wojewódzki konserwator zabytków działa wprawdzie w kontekście przepisu prawa budowlanego (art. 67 ust. 3 P.b.), jednak, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pozostaje on organem administracji publicznej powołanym do ochrony zabytków (art. 38 ust. 1 i art. 89 pkt. 2 w zw. z art. 90 ust. 4 u.o.z.). Ochrona zabytków polega natomiast między innymi na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt. 2 i 3 u.o.z.). Konserwatora zabytków wiąże w zakresie sprawowanej ochrony to, że zabytek jest rzeczą, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 ust. 1 u.o.z.).

Ze skarżącą kasacyjnie można się zgodzić o tyle, że przykładowo drastycznie zły drastyczny stan obiektu budowlanego podlegającego ochronie na podstawie u.o.z., czy jego już dokonane zniszczenie (co jest przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego), rzeczywiście może niekiedy rzutować na ocenę zachowanych "w jego substancji" wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Zbyt daleko idące jest jednak twierdzenie, że stan techniczny obiektu lub jego zniszczenie automatycznie deprecjonują wartości obiektu z perspektywy konserwatorskiej. Z przepisów u.o.z., w tym między innymi przywołanych przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 i 3 i art. 3 pkt 1 u.o.z. można wywieść, że jeśli jakiś zabytek podlega ochronie, to celem organów ochrony zabytków jest podejmowanie starań ku zachowaniu go, w tym między innymi zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia.

Relację normatywną pomiędzy art. 67 ust. 1 P.b. (rozbiórce podlega nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany, który "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia") i art. 67 ust. 3 P.b. (wymóg uzgodnienia decyzji z ust. 1 z wojewódzkim konserwatorem zabytków) określa też poniekąd art. 6 ust. 1 u.o.z. stanowiący, że zabytki podlegają ochronie i opiece "bez względu na stan zachowania". Innymi słowy wojewódzki konserwator zabytków uzgadniając decyzję o rozbiórce z art. 67 ust. 1 P.b. uprawniony jest do autonomicznej oceny wartości zabytkowych obiektu budowlanego, a odmawiając uzgodnienia może dać wyraz potrzebie zachowania go. Związek pomiędzy stanem technicznym obiektu budowlanego a wartościami, którymi kierować się powinien organ konserwatorski, może mieć jedynie – o czym wyżej wspomniano – charakter związku faktycznego, to znaczy drastycznie zdegradowany, czy zniszczony obiekt może z uwagi na swój stan utracić na przykład wartość historyczną.

W niniejszej sprawie [...] sp. z o.o. stanowczo stara się przekonać, że Wojewódzki Konserwator dokonując uzgodnienia decyzji rozbiórkowej budynku przy ul. [...] w Zakopanem powinien był przede wszystkim mieć na uwadze przesłanki z art. 67 ust. 1 P.b. (zob. m.in. s. 4 skargi kasacyjnej). Jak wyjaśniono, nie jest to podejście prawidłowe, jako że zasadniczą rolą organu uzgadniającego jest ocena wartości historycznych (artystycznych, naukowych) prezentowanych przez zabytek. Wbrew skarżącej spółce nie jest też tak, że organy konserwatorskie "w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego". [...] sp. z o.o. w istocie rzeczy nie poparła swych twierdzeń przekonującymi argumentami. Spółka twierdzi, że organy "nie sprostały stawianym przed nimi wymogom i pomimo istniejących okoliczności faktycznych oraz zebranego materiały dowodowego, odmówiły dokonania uzgodnienia nakazu rozbiórki". Tymczasem nie podważyła ustaleń organów i Sądu pierwszej instancji, które przecież w zaskarżonych postanowieniach i uzasadnieniu wyroku zostały przedstawione. W tym miejscu wypada przypomnieć, że Minister obszernie i wyczerpująco opisał okoliczności powstania i cechy budynku przy ul. [...] Zakopanem, zwanego "[...]". Organ eksponował nie tylko walory samego obiektu zaprojektowanego w początkowej fazie twórczości przez znanego architekta Z. C., ale też jego historię (siedziba dr K. M., będącego ważną postacią społeczności Zakopanego w okresie międzywojennym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjęte ustalenia organu zaaprobował (s. 8 i 9 uzasadnienia wyroku). W skardze kasacyjnej nie podjęto żadnej polemiki z argumentacją Ministra dotyczącą wartości historycznych budynku przy ul. [...] w Zakopanem, ze względu na które zasadne było jego zachowanie (nie orzekanie o nakazie rozbiórki).

Warto także dodać, że nie jest też tak, jak sugeruje [...] sp. z o.o., że organy (Wojewódzki Konserwator i Minister) lekceważyły charakter postępowania, którego uzgodnienie dotyczy. W toku postępowania powoływały się przecież na materiał zebrany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 67 P.b. Według organu dokumentacja fotograficzna zrealizowana podczas oględzin z dnia 3 lutego 2020 r. potwierdza, że pierwotna forma architektoniczna willi jest w dalszym ciągu w pełni czytelna. W protokole oględzin budynku odnotowano ponadto, że brak jest widocznych uszkodzeń elementów konstrukcyjnych stropów, ścian wewnętrznych i zewnętrznych oraz więźby dachowej. Ponadto kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem została przeprowadzona po pożarze, który miał miejsce w grudniu 2019 r. Ustalono, że wydarzenie to nie wpłynęło w sposób istotny na stan zachowania całokształtu materii budynku, w szczególności jego podstawowych elementów konstrukcyjnych. Minister odnotował wreszcie na potrzeby postępowania uzgodnieniowego zaświadczenie z dnia 9 listopada 2020 r. wydane przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Zakopanem, że powyższy pożar doprowadził do spalenia wyłącznie jednego z pomieszczeń mieszkalnych poddasza.

W skardze kasacyjnej, w której akcentowano, że organy konserwatorskie miały "w sposób rażący przekroczyć granice uznania administracyjnego" i zaniechać zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zabrakło argumentacji przekonującej o tym, w jakim zakresie granice te zostały przekroczone i jakiego materiału dowodowego nie zebrano i nie rozpatrzono. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest przede wszystkim tak, jak twierdzi [...] sp. z o.o., iż organy nie badały sprawy z pozycji konserwatorskiej jak i wreszcie, że zaniechały również oceny zachowania wartości zabytkowych przez sporny budynek przez pryzmat jego stanu technicznego. Wręcz przeciwnie, dokonano ustaleń i oceny wartości historycznych obiektu budowlanego w kontekście autorstwa projektu znanego twórcy oraz cech architektonicznych (co przedstawiono w zaskarżonym postanowieniu), a także samej historii obiektu ze względu na siedzibę dra K. M. Minister odniósł się też do przesłanek z art. 67 ust. 1 P.b. i wykazał, że stan budynku (w domyśle mogący mieć znaczenie z punku widzenia nadzoru budowlanego) nie przekreśla zachowania przezeń cennych wartości historycznych. W skardze kasacyjnej nie zawarto w zasadzie żadnego skonkretyzowanego argumentu, który mógłby stanowić podstawę do realnej polemiki z ustaleniami i oceną organów, zaaprobowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Mając na uwadze powyższe zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwione. Wbrew [...] sp. z o.o. organy prawidłowo wykładały i stosowały art. 67 ust. 1 i 3 P.b. Z kolei art. 67 ust. 2 P.b. nie mógł zostać naruszony, gdyż w ogóle nie był stosowany (dotyczy on obiektów wpisany do rejestru zabytków).

Nie jest również tak, że w wyroku Sądu pierwszej instancji nie wykazano na czym polega ochrona zabytku (co miało być równoznaczne z naruszeniem art. 4 pkt 1-6 u.o.z.). Wskazano przecież wprost na art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wartości zabytkowe, z uwagi na które sporny budynek powinien podlegać zachowaniu (nie podlegać rozbiórce), zostały natomiast opisane na stronach 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nieusprawiedliwione są też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Jak zaznaczono, organy konserwatorskie ustaliły i rozpatrzyły okoliczności świadczące zaistnieniu i zachowaniu wartości historycznych budynku przy ul. [...] w Zakopanem. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w toku postępowania administracyjnego odniesiono się także do stanu technicznego budynku przez pryzmat utrzymania przezeń walorów zabytku.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie podziela opinii jakoby uzasadnienie zaskarżonego wyroku naruszało art. 141 § 1 i 4 P.p.s.a. Art. 141 § 1 P.p.s.a. z całą pewnością nie naruszono, gdyż przepis ten stanowi jedynie o sporządzeniu uzasadnienia wyroku z urzędu w terminie czternastu dni, a przecież nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie takie w sprawie sporządzono. Skądinąd powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 141 § 1 P.p.s.a. jest błędne, gdyż przepis ten dotyczy wyroków uwzględniających skargę, a w niniejszej sprawie skargą kasacyjną objęto wyrok oddalający skargę (stosowano więc art. 141 § 2 P.p.s.a.).

Gdy chodzi natomiast o treść uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie to spełnia ono przesłanki z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zostały zawarte w motywach wyroku z dnia 6 maja 2021 r.

Wreszcie wypada zaznaczyć, że nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przed Sądem pierwszej instancji, a w każdym razie [...] sp. z o.o. nie wykazała – jak twierdzi – że organy "działały w warunkach przekroczenia granic uznania administracyjnego", co miałoby być powodem uchylenia postanowień obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) ustalone z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 38).