II GSK 925/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-05-14	
Data wpływu	2008-09-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janusz Zajda /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Rafał Batorowicz	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 309/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 3 par 1 i par 2, art 145 par 1 pkt 1 lit a/;;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 7, art 8, art 156 par 1 pkt 2, art 156 par 2;; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Małgorzata Korycińska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 309/08 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 309/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z naruszeniem prawa.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w W. z [...] lutego 1999 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 8 ust 9, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) i art. 104 Kpa zezwolono D. P. na zajęcie odcinka pasa drogowego pod parking przy ul. R., o powierzchni 2160 m2, na okres od [...] kwietnia 1999 r. do [...] marca 2000 r.

W decyzji ustalono warunki zezwolenia oraz opłaty, jakie wnioskodawca powinien uiścić, tj. opłatę jednorazową za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi (wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni rzutu poziomego i ustalonej stawki w wysokości 18,03 zł) oraz opłatę wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni ustalonej stawki dziennej 0,03 zł/m2 i liczby dni zajęcia odcinka pasa drogowego.

W dniu [...] marca 2007 r. D. P. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r., w części dotyczącej ustalenia opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa wskazując, że zgodnie z § 10 w zw. z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1999 r.) jednorazową opłatę organ pobierał za umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych według stawki 0,19 zł (pkt 5 tabeli z § 10a cyt. rozporządzenia). Wskazał, że w przepisach rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. nie ma stawki 18,03 zł, przyjętej w decyzji z [...] lutego 1999 r. Zajęcie pasa drogowego pod parking nie może być uznane za umieszczenie w pasie drogi obiektów handlowych lub usługowych, bowiem za zajęcie pasa drogowego uiszcza się opłatę wynikającą z iloczynu metrów kwadratowych zajętego pasa drogi oraz ustalonej stawki przy uwzględnieniu, że w przypadku zajęcia pasa drogi pod parking opłaty są zmniejszone o 85%, co wynika z treści § 8 ust 9 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. Jedynymi urządzeniami umieszczonymi na zajętym pasie drogi był szlaban (0,90 m2) i budka (8 m2), za które mogła być ustalona opłata jednorazowa stanowiąca wielokrotność 16 zł i metrów kwadratowych umieszczonych urządzeń. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że parking w całości stanowi obiekt usługowy i organ miał prawo pobierać z tego tytułu opłatę jednorazową.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2007 r., nr [...] stwierdzono, powołując się na przepisy art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa, wydanie decyzji z [...] lutego 1999 r. z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że niezasadność naliczenia opłaty sprzecznej z przepisami regulującymi stawki jednorazowych opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, przemawia za uznaniem nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r. Jednakże decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego dla ich usunięcia niezbędne są działania, których organ administracyjny z powodu braku podstawy prawnej nie może podjąć (przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe nie czynią organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może on wszcząć postępowania administracyjnego i wydać aktu administracyjnego indywidualnego. Wobec zmiany stanu prawnego, tj. utraty mocy obowiązującej przepisów statuujących instytucję opłaty jednorazowej, organ administracyjny działając w granicach swojej właściwości nie ma prawnych możliwości orzeczenia o wysokości tej opłaty. Derogacja ta wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, zaś decyzja z [...] lutego 1999 r. pozostaje w obrocie prawnym, albowiem nie można jej z niego usunąć, lecz trzeba dokonać jej oceny, aby otworzyć stronie drogę do dochodzenia roszczeń z tytułu poniesionych szkód, jakie mogła ponieść z powodu nieważności decyzji.

Decyzja z [...] lutego 1999 r. daje podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, bowiem wnioskodawca może dochodzić zwrotu nienależnie naliczonej i pobranej opłaty (różnica pomiędzy należną opłatą wyliczoną z zastosowaniem stawki 16 zł a wysokością opłaty wyliczoną z zastosowaniem niewłaściwej stawki 18,03 zł) wraz z należnymi odsetkami.

Po rozpoznaniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w W. decyzją z [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Oddalając skargę D. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że redakcja § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r., obejmująca zdanie wtrącone "...oprócz opłat za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w § 8, oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych, o których mowa w § 10a..." świadczy o tym, iż ustawodawca rozróżnił kilka rodzajów opłat, tj. jednorazowe opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w § 8 cyt. rozporządzenia i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz obiektów handlowych i usługowych, o których mowa w § 10a rozporządzenia. Parking nie jest reklamą ani obiektem handlowym lub usługowym, za umieszczenie których (ale też tylko ich) w pasie drogowym pobiera się - zgodnie z § 10a rozporządzenia - odrębną opłatę roczną, której wysokość jest uzależniona od miejsca lokalizacji, powierzchni reklamy lub powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt. W świetle § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. obowiązek pobierania opłaty jednorazowej dotyczy wszystkich urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) umieszczanych w pasie drogowym niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, a więc tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, do których należy parking wnioskodawcy. Powyższe wynika z treści § 10 ust. 4 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że nie pobiera się opłat jednorazowych wyłącznie za umieszczenie w pasie drogowym: urządzeń istniejących lub których budowę rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz za urządzenie telekomunikacyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, a zatem za umieszczenie w pasie drogowym innych urządzeń (w tym również parkingu) pobiera się jednorazową opłatę. Wobec powyższego nietrafny jest argument wnioskodawcy, że organ wydający decyzję z [...] lutego 1999 r. traktował parking, jako obiekt usługowy.

Zdaniem Sądu z treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. obowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1999 r. wynika, że wnioskodawca był zobowiązany do poniesienia dwóch opłat, a mianowicie jednorazowej opłaty, o której stanowił § 10 ust. 1 rozporządzenia, za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia (parkingu), oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego obliczonej stosownie do § 8 rozporządzenia, tzn. odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni w m2, stawki opłaty za 1 m2 i określonej w zezwoleniu liczby dni zajęcia pasa (z przysługującym zmniejszeniem o 85%. – § 8 ust 9 cyt. rozporządzenia). Oznacza to, że w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1999 r. jednorazowa opłata była należna, a co za tym idzie, wnioskodawca został nią obciążony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kwestią odrębną jest sposób naliczenia opłaty, a zwłaszcza stawki użytej do obliczenia jej wysokości. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. wysokość stawki za umieszczenie w pasie drogowym obiektu pozakomunikacyjnego wynosi w obszarze zabudowanym 16 zł. W decyzji z [...] lutego 1999 r. do wyliczenia opłaty jednorazowej została przyjęta stawka w wysokości 18,03 zł, która nie znajduje podstaw w żadnym przepisie cyt. rozporządzenia. Żaden z przepisów rozporządzenia nie określał tej stawki w sposób odmienny, nie dawał też podstaw do jej zmiany czy waloryzacji. Wobec powyższego wyliczona jednorazowa opłata za umieszczenie w pasie drogowym parkingu została dokonana błędnie, z rażącym naruszeniem prawa. Wyliczenie i nałożenie w drodze decyzji administracyjnej jednorazowej opłaty za umieszczenie tzw. obiektu pozakomunikacyjnego w pasie drogowym przy użyciu niewłaściwej stawki za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia ma charakter rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże nieważności nie stwierdza się wówczas, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 Kpa). W takiej sytuacji organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia skutku przez wydanie decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych utraciły moc z dniem 10 grudnia 2004 r., na podstawie art. 9 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.). Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. przewidywały obowiązek poniesienia przez uprawnionego opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg oraz opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednakże z dniem utraty mocy rozporządzenia z 1986 r. instytucja opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym tzw. urządzeń i obiektów pozakomunikacyjnych uległa likwidacji. Po 10 grudnia 2004 r. (tj. uchyleniu rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r.) zmiana, zniesienie bądź nałożenie opłaty jednorazowej było już niemożliwe, wobec braku podstawy prawnej dla takiego działania. W obecnym stanie prawnym nie ma instytucji opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń pozakomunikacyjnych, a co za tym idzie brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie tych opłat, nie ma też właściwego organu administracji publicznej właściwego w tych sprawach. Trafnie więc SKO w W. stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym wobec braku opłaty jednorazowej za wydanie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r. w żądanym przez wnioskodawcę zakresie, ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Zasadnie organ odwoławczy podkreślił, że skoro opłata jednorazowa w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1999 r. była należna, to stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej tej opłaty spowodowałoby taki skutek, że zarządca drogi nie miałby prawnych możliwości naliczenia tej opłaty, a tym bardziej naliczenia opłaty w należnej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., żądając jego zmiany poprzez oddalenie skargi, alternatywnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przy tym wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Podniósł, że nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że w aktualnym stanie prawnym nie ma instytucji opłaty jednorazowej za wydanie zezwolenia za zajęcia pasa drogowego, a wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r. Takie stanowisko prowadzi do naruszenia art. 7 oraz art. 8 Kpa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, jeżeli organ wydał decyzję bez podstawy prawnej, ponieważ przyjęta stawka naliczenia opłaty nie była określona obowiązującymi przepisami, tym samym naruszył zasadę określoną w art. 7 Kpa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz wyrok Sądu I instancji potwierdzają, że organ administracji może wydać decyzję bez podstawy prawnej i decyzja ta będzie miała moc prawną, ponieważ w dacie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji brak jest przepisów regulujących przedmiot sprawy. Wydanie decyzji obciążającej stronę obowiązkiem zapłaty bez podstawy prawnej nie może pozostać w obiegu prawnym, ponieważ narusza interes społeczny i słuszny interes strony oraz zasadę praworządności.

Skarżący podniósł, że po uchyleniu art. 160 Kpa nie ma podstaw do dochodzenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na okoliczność, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na jej nieodwracalne skutki prawne odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 161 § 3 Kpa nie może stanowić takiej podstawy, ponieważ decyzja nie została uchylona, ani zmieniona żadną decyzją administracyjną. W takiej sytuacji strona ponosi całkowity ciężar wadliwej decyzji. Szkody może dochodzić tylko w drodze procesu cywilnego, co jest związane z koniecznością poniesienia kosztów procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, przy tym sposób jej sformułowania wymaga przedstawienia ogólnych uwag dotyczących granic badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wymogów, jakie ten środek prawny winien spełniać. Jest to w niniejszej sprawie konieczne, z uwagi na ograniczający rozpoznanie sprawy przez Sąd II instancji wąski zakres zarzutu kasacyjnego.

Konstrukcja skargi kasacyjnej uwzględniać powinna, iż z zasady ustanowionej w art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wynika, że rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje tylko w granicach tego środka zaskarżenia (w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny musiałby brać pod rozwagę z urzędu).

Skarga kasacyjna musi wskazywać, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, tym samym do sanowania braków środka prawnego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. Ponadto istotne jest, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.

Powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Nie wystarcza zatem samo powołanie w skardze kasacyjnej przepisu administracyjnego prawa materialnego. Konieczne jest wykazanie, że sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo kontroli czynności organu.

Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa, czyli nie ustala konsekwencji prawnych wynikających ze stanu faktycznego sprawy. Sąd jedynie ocenia zastosowanie prawa procesowego i materialnego przez organ administracji. (v. Z. Kmieciak powołany w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Praca zbiorowa pod red. B. Dautera, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska - Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006, Wydanie II, s. 379).

Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to zaś błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe jest stwierdzenie tej postaci naruszenia prawa materialnego.

Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ten środek zaskarżenia rodził istotne przy ocenie jego skuteczności, zastrzeżenia.

Skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów formalnych, albowiem jej autor w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenia prawa materialnego) powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z konkretnym przepisem postępowania, który miał naruszyć Sąd I instancji. Po drugie, przedstawiając własne ustalenia, skarżący prowadzi polemikę z rozważaniami Sądu I instancji. Po trzecie wreszcie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną stanu faktycznego sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia "prawa materialnego polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może się opierać na kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Wobec braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy przyjąć, iż stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Wobec powyższego należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w decyzji z [...] lutego 1999 r., do wyliczenia opłaty jednorazowej została przyjęta stawka (w wysokości 18,03 zł), która nie znajduje podstaw w żadnym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Wobec powyższego tak obliczona opłata za umieszczenie w pasie drogowym parkingu została dokonana błędnie, z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Sąd administracyjny mimo stwierdzenia wad decyzji określonych w art. 156 § 1 Kpa nie stwierdza nieważności takiej decyzji, jeżeli zachodzi jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia tej nieważności wskazanych w § 2 tego przepisu. Wówczas Sąd stwierdza niezgodność z prawem takiej decyzji. Tak też uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z [...] września 2007 r., gdzie wskazano wydanie decyzji nr [...] Zarządu m.st. Warszawy z [...] lutego 1999 r. (sygn. [...]) z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała. Decyzja ta została w całości utrzymana w mocy przez decyzję SKO w W. z [...] grudnia 2007 r. (będącej przedmiotem zaskarżenia przez D. P.). Przy tym organ odwoławczy oraz Sąd I instancji wyczerpująco wskazały przyczyny takiego rozstrzygnięcia tj. zmianę z dniem 10 grudnia 2004 r. stanu prawnego, powodującą wygaśnięcie instytucji opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części obiektów lub urządzeń) pozakomunikacyjnych. Po ww. dacie zmiana, zniesienie, bądź nałożenie opłaty jednorazowej było niemożliwe, wskutek braku podstawy prawnej dla takiego działania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 8 Kpa. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. W postępowaniu przed WSA przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 cyt. ustawy jak i w myśl art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów i czynności z prawem. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych; nie można zatem sądowi skutecznie zarzucić naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola, czy organ administracyjny prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, a w konsekwencji czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. W związku z powyższym naruszenie art. 7 oraz art. 8 Kpa nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej, lecz musi być powiązane z zarzutem naruszenia przez WSA konkretnie wskazanego przepisu procedury sądowej.

Reasumując stwierdzić należy, że skarżący - zamierzając podważyć dokonaną przez WSA kontrolę zastosowania przepisów Kpa w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. - powinien przede wszystkim odpowiednio sformułować podstawę kasacji, przez zarzut naruszenia przez Sąd przepisów procedury sądowej. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, które to przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji naruszył, nie przywołano uzasadnienia takiego zarzutu i wreszcie nie wykazano, że ewentualne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, iż Sąd I instancji trafnie wskazał, iż D. P. przysługuje prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego z tytułu wadliwie naliczonej kwoty opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów pozakomunikacyjnych wraz z ustawowymi odsetkami. Argument, iż strona ma świadomość takiego prawa, ale musiałaby się liczyć z obowiązkiem uiszczenia opłat sądowych na ogólnych zasadach, jest nie do przyjęcia.

Na marginesie należy wskazać, iż formułując wnioski kasacyjne (jeden z wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej - stosownie do art. 176 p.p.s.a.) kasator wskazał, że wnosi o "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi" zamiast - jak się wydaje - uwzględnienia skargi. Wada w tak skonstruowanym wniosku była niewątpliwie jedynie omyłką pisarską, lecz profesjonalny pełnomocnik winien ustrzec się takich "usterek technicznych", wnosząc środek zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że wskutek wadliwej konstrukcji skarga kasacyjna wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego rolą, jak podkreślono, nie jest zastępowanie strony w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.