Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji wydanej w dniu [...] z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (organ I instancji), w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

B. K. (skarżąca) w dniu 5 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem R. S.

Organ I instancji decyzją wydaną dnia [...] odmówił skarżącej prawa do przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotycząca daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto wskazano, że żona R. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jest ona dla niej krzywdząca, ponieważ została zmuszona do zaprzestania aktywności zawodowej, aby sprawować opiekę na ojcem.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...], przytaczając treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł cyt.: art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W sprawie organ nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem nie był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosowanie warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec osób, u których niepełnosprawność powstała w późnym wieku, może powodować nierówne traktowanie podobnych podmiotów, wyłącznie z uwagi na kryterium związane z momentem powstania niepełnosprawności. Obecnie, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, kryterium to zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r. Kolegium wskazało, że pomimo powyższego uchybienia organu I instancji oraz stwierdzenia, że opieka nad R. S. (lat 68) ma charakter stały i uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej, zaskarżone rozstrzygnięcie należy utrzymać w mocy. Z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń wnioskodawczyni wynika, iż wraz z R. S. mieszka jego żona J. S. (lat 66). Wymieniona jest emerytką, nie jest w stanie opiekować się mężem ze względu na własne problemy zdrowotne. J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Wobec tego, wskazać należy, że skoro wymagający opieki R. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym w sprawie niewątpliwie zaszły okoliczności uniemożliwiające przyznanie skarżącej, jako zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny pozwala bowiem jednoznacznie stwierdzić, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz, że organ nie był zobligowany do dalszego badania kwestii stanu jej zdrowia. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyłączną rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest bowiem, co do zasady, weryfikacja tego, czy dana osoba legitymuje się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Pomimo, iż spełnione zostały inne przesłanki do przyznania świadczenia, to wystąpienie jednej negatywnej przesłanki uniemożliwia organom przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do skargi dołączyła informację dotyczącą leczenia szpitalnego jej ojca oraz informacje nt. stanu zdrowia jej matki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika

z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem podnosząc, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przywołując przy tym treść art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W zakresie powyższej przyczyny odmowy, Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej, słusznie zwróciło uwagę organowi I instancji, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy słusznie zatem zwrócił uwagę na powyższe.

W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż ojciec skarżącej – w dacie złożenia wniosku przez skarżącą - pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne, wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Stanowisko organu, w ocenie Sądu, nie wyczerpuje analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani też nie czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej. W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy pozostają, poza wskazanym przez organ odwoławczy orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 czerwca 2021 r. zgodnie z którym ojciec skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, także: wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika ośrodka pomocy społecznej w dniu 18 sierpnia 2021 r., z którego wynika, że matka skarżącej nie może zajmować się niepełnosprawnym mężem z uwagi na swój zły stan zdrowia, sama potrzebuje pomocy oraz oświadczenie skarżącej z dnia 5 sierpnia 2021 r. z którego wynika, że matka skarżącej ma problemy z kręgosłupem i oczekuje na operację ginekologiczną. Nadto, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (dokument nieznany organowi odwoławczemu na dzień wydania decyzji), skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z dnia 27 grudnia 2021 r. wskazujące, że J. S. nie może wykonywać pracy fizycznej oraz jej skierowanie do szpitala z dnia 21 grudnia 2021 r.

Jak wynika z powyższego organy oparły się wyłącznie o wykładnię literalną i nie dokonały jakiejkolwiek analizy faktycznych możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącej nad mężem. Sąd zauważa brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy nie dokonały bowiem żadnych bliższych ustaleń czy małżonka osoby wymagającej opieki jest obiektywnie niezdolna do sprawowania tej opieki. Jak natomiast wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela, nie jest wykluczone na gruncie obowiązujących przepisów, przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny do uczynienia zadość temu obowiązkowi. Podkreśla się nawet, iż oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o kryterium wynikające z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie rzeczywiście tej opieki świadczyć, nie jest natomiast zależne wyłącznie od ustalenia, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie Sąd akcentuje szeroko akceptowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodną z zasadami praworządności i równości, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. I OSK 1113/15, z dnia 18 listopada 2021 r. I OSK 744/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. II SA/Po 293/21 i II SA/Po 466/21, z dnia 26 listopada 2021 r. II SA/Po 437/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2021 r. II SA/Rz 709/21 i z dnia 17 sierpnia 2021 r. II SA/Rz 791/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 października 2021 r. II SA/Ke 757/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r. II SA/Bk 517/21.

W konsekwencji powyższych rozważań, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej powinny zawierać ustalenia, czy opiekę nad niepełnosprawnym ojcem skarżącej zdolna jest sprawować jego małżonka, a ustalenia te nie powinny ograniczyć się wyłącznie o stwierdzenie, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenie obiektywnej niemożności sprawowania tej opieki, na tle przywołanych wyżej poglądów wyrażanych w orzecznictwie, uzasadnia wyeliminowanie przesłanki negatywnej nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inną osobę z kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Analiza w tym zakresie nie została jednak dokonana przez organy rozstrzygające w sprawie.

W ocenie Sądu błędna wykładnia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła do przedwczesnej odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez dokonania oceny obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez małżonkę osoby wymagającą opieki, tym bardziej, że była to jedyna przesłanka odmowy, jak wskazał organ odwoławczy "zgodnie z wolą ustawodawcy, wyłączną rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest bowiem, co do zasady, weryfikacja tego, czy dana osoba legitymuje się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Pomimo, iż spełnione zostały inne przesłanki do przyznania świadczenia, to wystąpienie jednej negatywnej przesłanki uniemożliwia organom przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego".

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sprawując kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z uwagi na wskazane uchybienia, Sąd, zauważa również, że prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe uzasadniało w ocenie Sądu zastosowanie uprawnień kasatoryjnych.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Konieczne staje się bowiem poczynienie ustaleń, o których mowa powyżej, w tym ustalenie czy małżonka osoby wymagającej opieki, ze względu na wiek oraz powoływany stan zdrowia, faktycznie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem. W tym zakresie organ rozważy także uzupełnienie postępowania dowodowego. Wynik tych ustaleń powinien natomiast przekładać się na prawo skarżącej do wnioskowanego świadczenia. Następnie organ winien wnikliwie uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.