II OSK 927/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-02	
Data wpływu	2010-04-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1437/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 183  par. 1 i  par. 2,  art. 134  par. 1,  art. 141  par. 4,  art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 139,  art. 24  par. 1  pkt 6 i  par. 3,  art. 104,  art. 156  par. 1  pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 33,  art. 35  ust. 3,  art. 20  ust. 1  pkt 1 i 3,  art. 34  ust. 3  pkt 1,  pkt 2 i  pkt 3  lit. b,  art. 5  ust. 1  pkt 9,  art. 29  ust. 1  pkt 20,  art. 29a  ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Sygn. akt II OSK 927 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S. A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/09 w sprawie ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2009 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1437/09 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno - usługowej z garażami, położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 grudnia 2008 r. inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powołanego wyżej zespołu budynków wysokościowych. W związku z brakiem kompletności złożonego projektu budowlanego oraz brakiem zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na ww. postanowienie inwestor w dniu 12 lutego 2009 r. spełnił część wymagań, tj.: złożył sprostowanie STOEN dotyczące warunków z dnia 22 października 2008 r, wykazał zaprojektowanie placu zabaw na terenie powierzchni biologicznie czynnej, złożył oświadczenie rzeczoznawcy ds. p. poż., że projektowana zatoka manewrowa usytuowana na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] nie jest konieczna do obsługi p. poż. projektowanego budynku, przedstawił bilans powierzchni użytkowej budynku, doprowadził do zgodności opisu projektu budowlanego z treścią części rysunkowej, doprowadził do zgodności rzutów z przekrojami budynku, złożył opis danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, a także złożył wyjaśnienie, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Natomiast odnośnie pozostałych punktów postanowienia, inwestor zakwestionował podstawę prawną do wymogu: właściwego oznakowania i zgłoszenia obiektu do organu nadzoru nad lotnictwem, decyzji na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, uzgodnienia z zarządcą ul. [...] projektowanego zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ww. ulicy w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ruchu drogowego, przedstawienia opinii ZUD, przedstawienia załączników graficznych do uzyskanych warunków technicznych MPWiK i SPEC.

Inwestor nie przedstawił decyzji na lokalizację zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], wskazując, że nieruchomości będące własnością inwestora posiadają dostęp do drogi publicznej, wobec czego jest to fakt w zupełności wystarczający do uzasadnienia możliwości obsługi komunikacyjnej obiektu i brak jest podstaw prawnych do żądania jakichkolwiek uzgodnień w tej kwestii.

Organ nie podzielił wyżej opisanego stanowiska inwestora gdyż zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). W przypadku przedmiotowej inwestycji potrzeba przedstawienia takiego oświadczenia jest oczywista ze względu na parametry projektowanego obiektu. Takim oświadczeniem jest zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, decyzja na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, której to inwestor nie otrzymał. W dniu [...] grudnia 2008 r. została bowiem wydana decyzja nr [...] odmawiająca wydania zgody na lokalizację projektowanego zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], niezbędnego do obsługi projektowanej inwestycji. Projektowana inwestycja nie posiada również uzgodnienia z zarządcą ul. [...] w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ruchu drogowego, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Nie został również należycie wykazany przez inwestora sposób podłączenia do istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać m.in. układ sieci uzbrojenia terenu, natomiast przedstawiony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia tego warunku, gdyż ukazuje jedynie przyłącza do fragmentarycznie naniesionej nieistniejącej sieci, a inwestor odmówił przedstawienia załączników do wydanych warunków technicznych ukazujących przebieg podłączenia się do sieci istniejących. Inwestor nie posiada również opinii ZUD uzgadniającej przebieg projektowanych sieci, wymaganej zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.).

Ponadto nie została zdefiniowana również funkcja powierzchni użytkowej części pomieszczeń na kondygnacji 0, +3, +4, +5, +6 oraz całości kondygnacji +1, określonej przez inwestora jako przestrzeń wspólna. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133, z późn. zm.), opis techniczny projektu powinien określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego, zatem nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę na obiekt o niewiadomej funkcji w całości, bądź w części. Natomiast posiłkowanie się określeniem powierzchni wspólnej, rozumianej zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.), jako części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, nie zastępuje jednoznacznego określenia funkcji tej powierzchni stanowiącej konkretne pomieszczenia. Organ zauważył, że inwestor nie określając funkcji pomieszczeń, nie zapewnia dla tej powierzchni użytkowej stosownej liczby miejsc parkingowych. Przedstawiony w projekcie budowlanym bilans miejsc parkingowych wskazuje jednoznacznie, że miejsca parkingowe zostały zapewnione jedynie dla lokali mieszkalnych oraz dla kilku pomieszczeń usługowych na kondygnacji 0, zgodnie ze współczynnikami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na fakt, że zaprojektowana ilość miejsc parkingowych dla części powierzchni użytkowej obiektu (o określonym przeznaczeniu) wynosi obecnie 299 stanowisk, a pozostała część powierzchni wymaga zdefiniowania funkcji i zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, inwestycja docelowo musi posiadać więcej niż 300 miejsc parkingowych Wymaga zatem uzyskania przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.).

Analizując natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193, z późn. zm.), organ uznał zastrzeżenia inwestora, że wznoszony obiekt zostanie zgłoszony do właściwych organów nadzoru nad lotnictwem, zgodnie z terminami określonymi w § 10 rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut inwestora braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione jest również stwierdzenie inwestora, że w przypadku inwestycji projektowanej przez [...] S.A. uzgodnienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dla ulicy [...] nie jest wymagane. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W przedłożonej dokumentacji brak uzgodnienia z zarządcą ul. [...] projektowanego zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego tej ulicy w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ruchu drogowego.

Ustosunkowując się do stwierdzenia inwestora, że opinia ZUD w przypadku projektowanej inwestycji nie jest wymagana, skoro w chwili obecnej nie istnieją sieci uzbrojenia terenu, a właściwi dostawcy mediów wydali warunki przyłączenia do sieci projektowych, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania terenu obejmujący m.in. sieci uzbrojenia terenu. Przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia tego warunku. Ponadto w przedłożonej dokumentacji brak opinii ZUD uzgadniającej przebieg projektowanych sieci.

Odnośnie braku zdefiniowania przeznaczenia powierzchni, określanej w projekcie jako powierzchnia wspólna, organ drugiej instancji stwierdził, że stanowi to naruszenie przepisu § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Brak wyraźnego określenia w projekcie budowlanym powierzchni użytkowej uniemożliwia ocenę czy przewidziana dla projektowanej inwestycji ilość miejsc parkingowych jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) nie wynika, aby istniał obowiązek sporządzenia analizy nasłonecznienia i przesłaniania oraz jej załączenia do projektu budowlanego, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Brak w aktach przedmiotowej sprawy analizy nasłonecznienia i przesłaniania uniemożliwia organowi ocenę czy inwestor spełnił wymagania rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 10.00-16.00. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby ten warunek został spełniony w stosunku do projektowanego placu zabaw.

Ustosunkowując się natomiast do stwierdzenia inwestora, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy przez J. O., który powinien ulegać wyłączeniu od rozpatrywania przedmiotowej sprawy w myśl art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., Wojewoda Mazowiecki zauważył, że z przesłanych przez organ pierwszej instancji akt sprawy nie wynika, aby wpłynął wniosek inwestora o wyłączenie J. O., natomiast złożenie przez inwestora wniosków o wyłączenie J. O. z innych postępowań administracyjnych, dotyczących wniosków składanych przez spółkę [...], nie oznacza automatycznego wyłączenia J. O. z przedmiotowego postępowania. Przesłana przez [...] S.A. kopia wniosku o wyłączenie (pismo z dnia 25 lutego 2008 r.) nie dotyczy rozpatrywanej sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że przedmiotem wniosku inwestora jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno-usługowej z garażami, położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja, oprócz powyższych działek, obejmuje także działki o numerach [...], [...] (projektowane przyłącze wodociągowe). Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością polegającą na naruszeniu przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy architektoniczno - budowlane zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno - usługowej ponieważ inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r.

W przedmiotowej sprawie organy architektoniczno - budowlane prawidłowo uznały brak, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego, oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości podłączenia działki inwestora z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, że jest zapewniony dostęp do drogi publicznej. Inwestycja ma jedynie dostęp do ul. [...], która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jest jedynie ulicą projektowaną.

Sąd wskazał ponadto, że w projekcie budowlanym brak jest wykazania sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego, układów istniejących i projektowanych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W projekcie zagospodarowania terenu brak zaznaczenia jakichkolwiek istniejących obiektów budowlanych i odległości od nich chociaż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w sąsiedztwie projektowanych wież znajduje się osiedle mieszkaniowe "[...]". Ponadto nie została zdefiniowana funkcja powierzchni użytkowej części pomieszczeń określona przez inwestora jako powierzchnia wspólna. Brak wyraźnego określenia w projekcie budowlanym powierzchni użytkowej uniemożliwia ocenę czy przewidziana dla inwestycji ilość miejsc parkingowych jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu zasadnie podniosły organy orzekające w sprawie, że przedmiotem wniosku inwestora jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a projektowane przyłącze wodociągowe, co wynika z projektu zagospodarowania terenu, obejmuje również działki nr [...] i [...].

Sąd zauważył również, że projekt zagospodarowania terenu zaopiniowany został z zastrzeżeniami - na projekcie znajduje się pieczątka uprawnionego podmiotu: "uzgodniono pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami". Nie wiadomo natomiast jakiego rodzaju są to zastrzeżenia.

Prawidłowe jest także stanowisko organów, że przedłożona analiza nasłonecznienia i przesłaniania została wykonana fragmentarycznie. Dotyczy wyłącznie dwóch projektowanych wież stanowiących obiekty przesłaniające i przesłaniane, brak jest tej analizy w stosunku do innych usytuowanych w okolicy budynków np. osiedla "[...]", które są znacznie niższe od projektowanych. Brak dokładnej analizy nasłonecznienia i przesłaniania uniemożliwiło organom administracji ocenę czy inwestor spełnia wymagania z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka Akcyjna [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że:

- na podstawie tego przepisu można domagać się od inwestora uzupełnień i zmian w projekcie budowlanym, które nie znajdują podstaw prawnych w obowiązujących przepisach, to jest dołączenia do tego projektu analizy nasłonecznienia, podczas gdy przepis ten pozwala na żądanie wyłącznie takich zmian i uzupełnień projektu budowlanego, które znajdują podstawę prawną w obowiązujących przepisach,

- podstawą odmowy pozwolenia na budowę mogą być wady dokumentacji projektowej, dostrzeżone dopiero przez organ odwoławczy, nie objęte postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, pomimo że brak jest przesłanek wyłączających możliwość zastosowania tego przepisu i wydania stosownego postanowienia, zmierzającego do usunięcia wad i braków projektu budowlanego także w postępowaniu odwoławczym, a zatem organ odwoławczy, dostrzegając nowe wady i braki projektu zobowiązany jest stosowne postanowienie wydać przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy;

b) art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że:

- decyzje wydane przez Prezydenta m. st. Warszawy, zatwierdzające podział nieruchomości i zawierające w swojej treści określenie o dostępie do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą, własnością m. st. Warszawy, nie stanowią oświadczenia właściwego zarządcy drogi, którym jest Prezydent m. st. Warszawy o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, podczas gdy decyzje takie jednoznacznie określają sposób dostępu do drogi publicznej,

- w przypadku przedmiotowej inwestycji wymagane jest złożenie oświadczenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego, pomimo że w przepisie tym użyto zwrotu "stosownie do potrzeb", przy uwzględnieniu którego inwestor, legitymujący się decyzjami, wydanymi przez Prezydenta m. st. Warszawy, zatwierdzającymi podział nieruchomości i zawierającymi w swojej treści określenie o dostępie do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą własnością m. st. Warszawy, nie jest zobowiązany do składania dalszych oświadczeń zarządcy drogi;

c) art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że projekt budowlany powinien zawierać sieci uzbrojenia terenu - także wówczas, gdy zakres zamierzenia budowlanego nie obejmuje budowy sieci - oraz poprzez brak zastosowania art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm.), art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późn. zm.), wpływający na błędną wykładnię powołanego art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie przy uwzględnieniu przepisów, których sąd pierwszej instancji nie zastosował inwestor zobowiązany jest wyłącznie do złożenia oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, natomiast do budowy sieci i przyłączy zobowiązane są przedsiębiorstwa energetyczne i wodnokanalizacyjne;

d) art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię,

prowadzącą do uznania, że projekt budowlany powinien zawierać zaznaczenie istniejących obiektów budowlanych i odległości od nich bez względu na ich odległość od projektowanej inwestycji, podczas gdy stosownie do przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133), mapy do celów projektowych powinny obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej, także teren tej strefy, zaś zgodnie z § 6 ust. 3 tegoż rozporządzenia wielkość obszaru, o którym mowa w § 5, dla danej inwestycji określa w razie potrzeby organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Zaskarżony wyrok zarazem narusza powołane przepisy § 5 i § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia poprzez brak zastosowania;

e) art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie części powierzchni projektowanych budynków jako powierzchni wspólnej, przeznaczonej dla właścicieli lokali, nie stanowi wystarczającego określenia przeznaczenia tej powierzchni, podczas gdy powołane przepisy nie zawierają w swojej treści żadnych ograniczeń co do sposobu określenia funkcji poszczególnych części obiektu, a zatem możliwe i dopuszczalne jest użycie określenia powierzchnia wspólna dla tej powierzchni, która przeznaczona jest do wspólnego użytku przyszłych właścicieli lokali;

f) naruszenie, poprzez brak zastosowania przepisów:

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym wykonanie przyłącza wodociągowego stanowi obowiązek przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego,

- art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, w myśl, którego budowa

przyłącza nie wymaga pozwolenia na budowę,

- art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który reguluje budowę przyłącza wodociągowego,

- § 11 ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wprowadzających obowiązek uwidocznienia w projekcie budowlanym przyszłych rozwiązań w zakresie przyłączy, co nie stwarza tytułu prawnego do ich wykonania przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne, będące podmiotem odrębnym od inwestora.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze i ograniczanie się do zbadania zarzutu naruszenia przez organy administracji przepisu art. 35 Prawa budowlanego, podczas gdy przedmiotem zarzutów w postępowaniu odwoławczym oraz skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były także zarzuty braku podstawy prawnej decyzji administracyjnej oraz naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a w świetle uzasadnienia skargi także przepisów art. 7, 77, 107 i 139 k.p.a., przy czym uznanie zasadności któregokolwiek z zarzutów pominiętych przez Sąd pierwszej instancji powodować powinno uwzględnienie skargi oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle wyżej przytoczonych zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze;

b) art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego, a mianowicie poprzez:

- stwierdzenie istnienia w projekcie budowlanym rzekomych wad, w postaci braku zaznaczenia istniejących obiektów budowlanych osiedla [...] i uznania analizy nasłonecznienia z tego względu za niedokładną, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki w skarżonej decyzji zarzutu takiego nie stawiał,

* zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapisu, że projekt zagospodarowania terenu zaopiniowany został z zastrzeżeniami - na projekcie znajduje się pieczątka uprawnionego podmiotu: "uzgodniono pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami" - nie wiadomo natomiast jakiego rodzaju są to zastrzeżenia; zapis ten wskazuje na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji negatywnej oceny projektu budowlanego w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji oraz Wojewoda Mazowiecki zarzutów nie stawiał;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie uznania, że:

* decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, wydane przez Prezydenta m. st. Warszawy, będącego zarazem zarządcą drogi, nie stanowią oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną,

- skarżąca spółka była zobowiązana do załączenia do projektu budowlanego analizy nasłonecznienia;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. naruszenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przepisów art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy miało miejsce naruszenie przez organ odwoławczy:

- art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest obarczony wadami, których nie wymieniała decyzja organu pierwszej instancji i które nie były wskazane w postanowieniach wydanych przez ten organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i dowodów zgłaszanych w odwołaniu przez skarżącą spółkę,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego;

f) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych organów obu instancji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy materialnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna [...] S.A. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że na podstawie tego przepisu można domagać się od inwestora uzupełnień i zmian w projekcie budowlanym, które nie znajdują podstaw prawnych w obowiązujących przepisach, to jest dołączenia do tego projektu analizy nasłonecznienia. Wprawdzie przepis ten istotnie pozwala na żądanie wyłącznie takich zmian i uzupełnień projektu budowlanego, które znajdują podstawę prawną w obowiązujących przepisach, ale nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że brak jest podstaw prawnych do żądania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej uzupełnienia projektu zagospodarowania działki o analizę wykazania spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych.

W § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawarty jest wymóg zachowania odległości budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiających naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, a w konsekwencji wymóg dokonania pomiarów wysokości przesłaniania. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie powyższego wymogu bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, podstawą odmowy pozwolenia na budowę mogą być wady dokumentacji projektowej, dostrzeżone dopiero przez organ odwoławczy, jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie są to jedynie wady dodatkowe, nie stanowiące samodzielnej podstawy decyzji odmownej. Tylko bowiem w takim przypadku niezbędne byłoby, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Dostrzeżenie przez organ odwoławczy dodatkowych wad nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy, a tym samym pogorszenie sytuacji prawnej inwestora, w rozumieniu art. 139 k.p.a. Zakres stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym wad w dokumentacji projektowej nie będzie miał znaczenia przy dokonywaniu oceny ewentualnego nowego wniosku o pozwolenie na budowę i załączonego do niego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego prawidłowo przyjmując, że decyzje wydane przez Prezydenta m. st. Warszawy, zatwierdzające podział nieruchomości i zawierające w swojej treści określenie o dostępie do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, będącą własnością m. st. Warszawy, nie stanowią oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Dostęp do drogi publicznej na potrzeby postępowania podziałowego nie może być utożsamiany z dostępem do drogi publicznej na potrzeby budowy budynku wielorodzinnego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Skarżący pominął fakt, że ostateczną decyzją z dnia 1 grudnia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, odmówił wydania zgody na lokalizację zjazdu na działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że ul. [...] na wysokości projektowanego osiedla nie istnieje, a więc nie spełnia warunków zawartych w § 10 ust. 1 i § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), a także nie spełnia parametrów drogi w rozumieniu definicji określonej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Teren przedmiotowej inwestycji nie przylega bezpośrednio do żadnej istniejącej drogi. Ulica [...] jest zakończona placem do zawracania pojazdów, który kończy się około 30 m przed działką nr ew. [...] będącą własnością [...] S.A. W kierunku przedmiotowych działek nie jest wybudowane żadne przedłużenie istniejącej drogi, co uniemożliwia prowadzenie ruchu drogowego w sposób bezpieczny dla pieszych i innych uczestników ruchu. Brak jest również wydzielonego chodnika, jezdni, oświetlenia, oznakowania. Projektowany trzydziestokondygnacjowy kompleks mieszkalno-usługowy nie może być obsługiwany przez istniejący w tym rejonie układ komunikacyjny, ponieważ jest on tymczasowy i nie został przewidziany dla kolejnych, dużych inwestycji budownictwa wielorodzinnego, powstających w tym rejonie. Przy ul. [...], po jej południowej stronie, znajduje się jedynie jedno osiedle mieszkaniowe, z którego ruch odbywa się ulicami [...] i Winorośli w kierunku ul. Modlińskiej, ale jest to czasowe rozwiązanie komunikacyjne dopuszczone przez Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy wyłącznie dla tego jednego osiedla.

W świetle powyższego stanu faktycznego nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku przedmiotowej inwestycji niezbędne było załączenie przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany powinien zawierać sieci uzbrojenia terenu, także wówczas, gdy zakres zamierzenia budowlanego nie obejmuje budowy sieci. Dopuszczenie przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego możliwości budowy przyłączy bez pozwolenia na budowę nie oznacza, że można udzielić pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z pominięciem niezbędnych do obsługi tego budynku sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Realizacja poszczególnych obiektów wchodzących w skład danego zamierzenia jest możliwa, jeżeli mogą one funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. Nie jest zatem wystarczające samo złożenia przez inwestora oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych lub telekomunikacyjnych, bez jednoczesnego uwzględnienia w pozwoleniu na budowę tych przyłączy, w zakresie w jakim do ich realizacji jest zobowiązany inwestor. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie strony skarżącej wskazujące, że brak zastosowania przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, doprowadził do przyjęcia, że inwestycja w świetle projektu zagospodarowania terenu obejmuje również budowę przyłącza wodociągowego na działkach nr [...] i [...]. Przede wszystkim podkreślić należy, że organ odwoławczy wskazał jedynie na niespójność poszczególnych elementów wniosku sugerujących, że projektu zagospodarowania terenu inwestycji obejmuje także działki o numerach [...], [...]. Jeżeli nawet przyjąć, że projektant miał na celu wyłącznie obowiązek uwidocznienia w projekcie budowlanym przyszłych rozwiązań w zakresie przyłączy, poprzez zamieszczenie odpowiednich rysunków i opisów, to jego obowiązkiem było wyraźne wykazanie, że działki te nie wchodzą w skład terenu, na którym będzie realizowana inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto kwestia powyższa także nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zawarł bowiem w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, że projekt budowlany powinien zawierać zaznaczenie istniejących obiektów budowlanych i odległości od nich bez względu na ich odległość od projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdzono jedynie, że w projekcie zagospodarowania terenu brak zaznaczenia jakichkolwiek istniejących obiektów budowlanych i odległości od nich chociaż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w sąsiedztwie projektowanych wież znajduje się osiedle mieszkaniowe "[...]", wskazując tym samym nie niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii. W sytuacji jednak wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, nie miało to istotnego znaczenia w sprawie.

Podzielić należy także stanowisko organów orzekających w sprawie oraz Sądu pierwszej instancji, że określenie części powierzchni projektowanych budynków jako powierzchni wspólnej, przeznaczonej dla właścicieli lokali, nie stanowi wystarczającego określenia przeznaczenia tej powierzchni. Powierzchnia wspólna budynku stanowi powierzchnię, której funkcja nie jest ustalona. Określenie części powierzchni projektowanych budynków jako powierzchni wspólnej nie spełnia zatem wymogów art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył w szczególności art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczanie się do zbadania zarzutu naruszenia przez organy administracji przepisu art. 35 Prawa budowlanego, pomijając zarzuty braku podstawy prawnej decyzji administracyjnej oraz naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W kwestii naruszenia tych przepisów Sąd pierwszej instancji istotnie się nie wypowiedział, nie miało to jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Do kwestii tych wyczerpująco odniósł się organ odwoławczy, a ponadto jak oświadczył na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej, nie dysponuje on dokumentem potwierdzającym prowadzenie w stosunku do pracownika organu pierwszej instancji postępowania, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.

Powołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę art. 104 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zamiast art. 104 k.p.a. i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie uzasadnia zarzutu wydania tej decyzji bez podstawy prawnej. Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdy w systemie prawnym brak jest w ogóle podstawy prawnej do jej wydania. Taki przypadek nie zachodzi natomiast w razie niewłaściwego powołania przez organ podstawy prawnej albo nawet niepowołania jej w ogóle, jeżeli w systemie prawnym taka podstawa obowiązuje.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się bezpośrednio z omówionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego i jak wykazano powyżej nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.