Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 353/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2020 r. nr 48/2020 znak: WOB.7721.42.2018.PBRZ/KMLY w przedmiocie nałożenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., II SA/Kr 353/20, oddalił skargę A. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 20 stycznia 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki (dalej PINB) decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (j.t.2016.290 ze zm.; dalej p.b.) nałożył na W. S. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w związku z wykonaniem robót budowalnych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wraz z oficyną, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wzmocnienie słupków środkowych, balustrad metalowych balkonów nad parterem i I piętrem przez nałożenie – przyspawanie drugiego profilu zamkniętego 30/30,2,5 mm. Do czasu wykonania prac należy ograniczyć wstęp na balkon do 4 osób. Powyższe czynności należy wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w "Dokumentacji technicznej opinii technicznej konstrukcyjno – budowlanej" sporządzonej we wrześniu 2017 r. przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowalnej mgr inż. A. K., członka Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ustalono termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 kwietnia 2018 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i A. M.

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2019.2096; dalej k.p.a.) i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 30 kwietnia 2020 r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

Skargę do WSA na powyższą decyzję złożył A. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zakres robót, dokumentacja techniczna i ekspertyzy, kwestionowane w skardze, są wystarczające do rozstrzygnięcia kwestii spornej, tj. wskazania do wykonania faktycznych robót budowlanych, których realizacja ma doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Kwestionowane w skardze dokumenty i ekspertyzy oraz kontrole organu wykazały, wbrew argumentacji skarżącego, w sposób wyczerpujący i prawidłowy, iż wykonane roboty nie ingerują w układ nośny budynku B. Wobec tego np. brak wskazania kąta nachylenia odwiertów nie powoduje, iż ekspertyzy są nieprawidłowe, skoro wyraźnie przy tym określono, iż w wyniku wykonanych odwiertów, posadowienie wszystkich kontrolowanych ścian występuje na rzędnej zbliżonej do rzędnych dna wylewek posadzkowych, a warunki posadowienia należy zaliczyć do ustabilizowanych, nie oddziaływujących na bezpieczeństwo użytkowania budynku. Nadto z okoliczności sprawy wynika, iż wyniki te potwierdziły się faktycznie, tj. roboty nie spowodowały uszkodzeń w budynku skarżącego, pomimo iż od ich wykonania upłynęło dość dużo czasu. Organy szczegółowo przeanalizowały i zbadały wszystkie prace jakie wykonano, natomiast wydanie nakazu (nałożenie obowiązku) tylko co do części tych prac, co zarzuca skarżący wskazując pominięte elementy, wynika z faktu, iż tylko te prace były niezgodne z prawem i w tym zakresie należało doprowadzić do zgodności z nim, co organy szczegółowo wykazały. Zasadniczym celem postępowania naprawczego było doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi, a nie do stanu poprzedniego jak wskazano w treści skargi. W tym zakresie zatem kwestia naruszenia granic nieruchomości skarżącego nie należy do zakresu badanej sprawy, ponieważ w niniejszym postępowaniu bada się jedynie zgodność z prawem techniczno- budowlanym, a nie kwestie własności. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Poza tym w kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, istotne było, iż granice w stosunku do nieruchomości skarżącego miałyby zostać przekroczone szczegółowo wskazywaną w skardze nadbudową budynku. Tymczasem wpływ tej nadbudowy pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ w zakresie spornej nadbudowy prowadzone jest odrębne postępowanie i wydana została odrębna decyzja. Nie nastąpiło także naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było w ramach tego postępowania zgromadzić niezbędną dokumentację, co uczyniono.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia ww. przepisów, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że organy administracji dopuściły się naruszenia tych przepisów poprzez:

a) ustalenie stanu faktycznego w oparciu o niewiarygodny materiał dowodowy, tj.:

- opinię techniczną autorstwa mgra inż. A. K., w której nie określono parametrów ścian oraz głębokości fundamentów budynków przy ul. [...] oraz [...] w Krakowie, jak również nie wskazano metodologii badań stanowiących podstawę wydania opinii, w szczególności nie wyszczególniono kąta, pod jakim dokonane zostały odwierty w ścianie budynku nr 3, o który oparty jest budynek nr 5 oraz nie wskazano wyników dla poszczególnych odwiertów,

- dokumentację techniczną autorstwa mgra inż. D. P., zawierającą stwierdzenia oczywiście niezgodne ze stanem rzeczywistym (wskazano na brak nadbudowy budynku przy ul. [...], podczas gdy okoliczność dokonania nadbudowy została stwierdzona w toku innego postępowania administracyjnego, wskazanie nieprawidłowych parametrów ścian budynku nr 5), a w konsekwencji brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy - grubości podłoża w piwnicy budynku nr 5, wpływu prac wykonanych w budynku nr 5 na stateczność budynku nr 3;

b) brak uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dokonania nielegalnej nadbudowy budynku nr 5 oraz naruszenia granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...], co wynika jednoznacznie z opinii autorstwa A. P., a w konsekwencji brak ustalenia, czy możliwe jest doprowadzenie robót wykonanych w budynku przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem;

2. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia ww. przepisów, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja prowadzi do wniosku, że organy administracji dopuściły się ich naruszenia poprzez brak należytego odniesienia się do uwag wnoszonych przez strony w toku postępowania, co prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, wyrażonych w ww. przepisach;

3. art 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ II instancji nie naruszył tego przepisu, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że organ II instancji naruszył ten przepis poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niespełniające wymagań wskazanych w treści ww. przepisu, w szczególności poprzez brak należytego wykazania, że przeprowadzone w budynku nr 5 prace nie powodują zagrożenia dla stateczności budynku nr 3 oraz niewystarczające odniesienie się do uwag zgłaszanych przez strony w toku postępowania;

4. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakres obowiązków nałożonych na inwestora celem doprowadzenia budynku przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem jest prawidłowy, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że zakres nałożonych obowiązków jest niewystarczający dla przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem -w szczególności brak jest nałożenia obowiązków związanych z zabezpieczeniem budynku przy ul. [...] oraz obowiązków dotyczących przywrócenia okien na poziomie piętra i poddasza oraz przywrócenia poziomu posadzki w piwnicy budynku nr 5 do stanu poprzedniego (tj. zgodnego z prawem);

II. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania:

1. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2019.2167; dalej p.u.s.a.) w zw. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej polegające na niezasadnym uznaniu, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy administracji są prawidłowe, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;

2. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jest możliwa kontrola zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy.

Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym wypada, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

Wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zarzuty I/1 do I/3) stanowią w istocie zarzuty naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania. Nie są to bowiem przepisy prawa materialnego. Abstrahując jednak od ich nazwania w skardze kasacyjnej uznać należy, że organy administracyjne przepisów tych nie naruszyły. Polemizując z opiniami technicznymi, stanowiącymi podstawę rozstrzygnięć administracyjnych, skarżący kasacyjnie przedstawił własną argumentację, która jednak nie została poparta stanowiskiem podmiotu posiadającego wiadomości specjalne, niezbędne do należytego wyjaśnienia spornych kwestii. W tej sytuacji zarzut ustalenia stanu faktycznego w oparciu o niewiarygodny materiał dowodowy jest w istocie gołosłowny, bo nie poparty innymi dowodami, podważającymi prawidłowość stanowiska osób posiadających kompetencje do wypowiadania się w konkretnych kwestiach. Do skutecznego podważenia stanowiska podmiotów posiadających wiadomości specjalne strona nie może poprzestać na własnych przekonaniach o nieprawidłowości dokumentacji technicznej lub opinii osoby posiadającej stosowne uprawnienia, ale musi wykazać to np. przez przedstawienie innej opinii sporządzonej przez kompetentny podmiot.

W odniesieniu zaś do kwestii będących przedmiotem odrębnego postępowania niezasadne jest oczekiwanie, że będą one rozstrzygnięte w postępowaniu, które kwestii tych nie obejmują. Jeżeli zatem w zakresie spornej nadbudowy prowadzone jest odrębne postępowanie i wydana została odrębna decyzja (wskazana przez Sąd I instancji decyzja PINB z 26 kwietnia 2016 r. nr 417/2016), to nie można domagać się rozstrzygnięcia w tym zakresie w niniejszym postępowaniu, które problematyką tą się nie zajmuje.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa i należycie umotywowana.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., ponieważ – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – sprawowana przez WSA kontrola nad działalnością administracji publicznej była zgodna z prawem i w jej wyniku Sąd ten nie naruszył wymienionych wyżej przepisów i słusznie uznał, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy administracji są prawidłowe.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.