Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S., R. G., T. K. i B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Rz 519/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M. S., R. G., T. K. i B. S. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia 22 stycznia 2026 r., nr XXV.165.2026 w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy W. konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości W. postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 28 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Rz 519/26 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez M. S., R. G., T. K. oraz B. S. (dalej także jako: skarżący) uchwały Rady Gminy w W. (dalej także jako: organ) z dnia 22 stycznia 2026 r., nr XXV.165.2026 w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy W. konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości W.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie sformułowali żadnej argumentacji na poparcie złożonego przez nich wniosku o wstrzymanie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Rzeszowie wyjaśnił, że zasadniczo warunkiem uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę skarżącą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienie wniosku powinno zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy lub innego podmiotu wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek w tym przedmiocie powinien zatem zawierać taką argumentację, aby na jej podstawie możliwa była ocena spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Uznaje się przy tym, że wniosek powinien być poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi na uznanie, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W przeciwnym razie wstrzymanie wykonania aktu możliwe jest tylko w przypadku, gdy okoliczności za tym przemawiające są oczywiste i znane powszechnie lub też gdy okoliczności tego rodzaju wynikają z akt sprawy.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że ustawa wyłącza możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Skarżący zwrócili się natomiast o wstrzymanie wykonania uchwały, która wprawdzie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. w dniu 5 lutego 2026 r., pod poz. 636, niemniej jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jej charakter jako aktu prawa miejscowego pozostaje sporny.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej i tak nie mógłby odnieść zamierzonego skutku, bowiem nie został on w żaden sposób umotywowany. Pomimo obszernego uzasadnienia skargi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie zawarto w niej argumentacji, która odnosiłaby się do okoliczności faktycznych świadczących o ryzyku wystąpienia w stosunku do skarżących niebezpieczeństw, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będących następstwem wykonania zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim, zdaniem Sądu I instancji, nie wskazano nawet na czym w realiach rozpatrywanej sprawy niebezpieczeństwa te miałyby polegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że już samo to stanowiło podstawę do odmowy uwzględnienia sformułowanego przez skarżących żądania.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżących, w którym wnieśli oni o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż nie zostało przez skarżących uprawdopodobnione, iż wykonanie ww. uchwały pociąga za sobą nieodwracalne skutki lub wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, w sytuacji gdy Sąd z urzędu winien przeprowadzić analizę materiału dowodowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w niniejszym przepisie;

2. art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wezwania skarżących do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wstrzymanie wykonania ww. uchwały poprzez wskazanie okoliczności związanych z niebezpieczeństwem będącym następstwem wykonania uchwały, w sytuacji uznania przez Sąd konieczności podania we wniosku takich okoliczności.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie istnieją okoliczności faktyczne przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej uchwały i są one oczywiste, czyli znane powszechnie, bez konieczności powoływania się na nie przez skarżących i jest to fakt, że nadanie statusu miasta nastąpi wbrew woli znacznej części mieszkańców oraz że nadanie statusu miasta pociągać będzie za sobą koszty związane chociażby z zmianą pieczęci urzędowych, tablic informacyjnych, które pokryte zostaną z budżetu Gminy, a więc również z podatków skarżących. Ponadto, w ocenie skarżących okoliczności faktyczne przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej uchwały wynikają także z akt sprawy, bowiem uchwała Rady Gminy nie reguluje należycie sposobu przeprowadzenia konsultacji, ponieważ nie gwarantuje w żaden sposób, że poglądy mieszkańców biorących w niej udział nie zostaną następnie ujawnione możliwie ograniczonej liczbie osób, w tym nie zostaną szerzej ustalone i przetworzone. Osoby biorące udział w konsultacji, dokonując powyższego wyboru, zmuszone są do ujawnienia swoich przekonań wraz z podaniem m.in. imienia i nazwiska w obecności pracownika urzędu Gminy, co oznacza, że mieszkaniec deklarujący chęć wyrażenia swojej opinii, lecz niewyrażający zgody na przedstawienie swoich danych osobowych, zostanie z niej wykluczony. Ponadto, zdaniem skarżących z protokołu z dnia 4 lutego 2022 r. podsumowującego wyniki konsultacji społecznych odbytych w gminie W., które wówczas przeprowadzone zostały w innej formie wynika, że większość biorących udział w głosowaniu mieszkańców opowiedziała się za brakiem zgody wobec nadania statusu miasta miejscowości W.

W ocenie skarżących, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w zakresie niewskazania okoliczności, które świadczyć miały o powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący dodali również, że choć wstrzymanie zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożenia przez skarżącego stosownego wniosku, to obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. Dlatego na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod uwagę również okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżących.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie wskazując, że ustawa wyłącza możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Organ wskazał także, że skarżący w żaden sposób nie umotywowali wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, nie powołali i nie wykazali okoliczności mogących stanowić przesłanki wstrzymania aktu lub czynności, tj. że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a to na skarżących ciążył obowiązek wykazania okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie podlegało oddaleniu. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, który wskazując na ustawowe przesłanki determinujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu uchwały, stwierdził, że skarżący nie tylko nie uzasadnili w sposób przekonujący możliwości ich wystąpienia w realiach rozpoznawanej sprawy, ale na etapie złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały nie przedstawili żadnej argumentacji przemawiającej za zasadnością uwzględnienia ich żądania.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zasadą jest zatem wykonalność zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi - stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym koniecznym jest wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona określonymi obowiązkami (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ma chronić, by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub żeby nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki.

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto, wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu.

Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, chociaż i również tych wynikających z akt sprawy. Jednak to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Pierwszoplanową rolę odgrywa wola strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania aktu, a więc to argumentacja wniosku będzie miała istotne znaczenie przy rozstrzyganiu o jego zasadności, nie można bowiem przenosić całego ciężaru poszukiwania okoliczności uzasadniających wniosek na sąd, który ma wniosek ten oceniać.

W związku z tym za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy W. konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości W. z uwagi na brak przedstawienia przez skarżących jakiegokolwiek uzasadnienia zaistnienia okoliczności świadczących o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały na etapie złożenia wniosku o wstrzymanie jej wykonania.

Odnosząc się zaś do argumentacji przedstawionej w zażaleniu, należy zwrócić uwagę na to, że nie mogła ona stanowić podstawy do wstrzymania zaskarżonej w sprawie uchwały, w sytuacji gdy dotyczy ona przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy W. konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości W., a całość wywodu skarżących koncentruje się wokół skutków nadania statusu miasta ww. miejscowości, a nie przeprowadzenia z mieszkańcami gminy konsultacji w tym zakresie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego w sprawie aktu nie może być uznany za brak formalny i nie obliguje Sądu do wezwania strony, w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., do jego uzupełnienia.

Ponadto, z zaskarżonej w sprawie uchwały oraz z zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia 11 lutego 2026 r., nr 21.2026 w sprawie ustalenia harmonogramu oraz powołania komisji do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy W. dotyczących nadania miejscowości W. statusu miasta, znajdującego się w aktach sprawy, wynika że konsultacje, o których mowa w zaskarżonej uchwale przeprowadzono w okresie od 20 lutego do 15 marca 2026 r. W związku z tym dodać należy, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wstrzymanie wykonania aktu obejmuje również takie akty, które już zostały wykonane, tj. wywołały już materialne skutki faktyczne i prawne lub nie nadają się w żaden sposób do wykonania. Objęcie ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia aktu, który nadaje się do wykonania i który ma być w przyszłości wykonany. Tym samym w sytuacji, gdy zaskarżona w sprawie uchwała dotyczy przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy W. konsultacji, które zostały już przeprowadzone, wniosek o wstrzymanie wykonania takiej uchwały staje się bezprzedmiotowy.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesione zażalenie oddalił w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.