Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz -\

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Prezesa Zarządu Spółki [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Zarządu Spółki [...] w K. organ dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązuje Prezesa Zarządu Spółki [...] w K. do załatwienia wniosku M. H. w zakresie punktu II i punktu IV w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; zasądza od Prezesa Zarządu Spółki [...] w K. na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. H. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Trasa Łagiewnicka S.A. w Krakowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, to jest odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 lit. d, art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), domagał się zobowiązania spółki do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 19 lipca 2018 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej m.in. nagród , premii, wykształcenia oraz pensji w Trasa Łagiewnicka S.A. w Krakowie. Wniosek składał się z VI punktów. Na pytanie określone w punktach I,III,V i VI udzielono odpowiedzi w terminie. Natomiast w zakresie punktów II i IV wniosku organ poinformował, że w Spółce nie ma pracowników pełniących funkcje publiczne. Punkty II i IV wniosku dotyczyły odpowiednio:

II. zestawienia pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) spółki pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp) z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych od początku istnienia spółki do dnia odpowiedzi na wniosek ( w ujęciu każdorocznym) wraz z uzasadnieniem ich przyznania;

IV. zestawienia pracowników spółki pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska/stanowisko) z podziałem na komórki organizacyjne wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność+ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych- jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego przez wnioskodawcę wzoru:

1) Komórka A – Pracownik XY- kierunek: prawo (Uniwersytet W.) – studia podyplomowe: budownictwo (Politechnika ...),

2) Komórka A – Pracownik ZW – kierunek: filologia polska (Uniwersytet...)

3) Komórka B – Pracownik TR – kierunek: informatyka (Akademia [...] w K.)

4) Stanowisko ds...- Pracownik UD – kierunek ; finanse i rachunkowość – specjalność: rachunkowość, itd.

Skarżący uzasadniając wniesioną skargę wskazał, że przedsięwzięcie inwestycyjne realizowane przez Spółkę, będące zadaniem własnym Gminy Miejskiej Kraków stanowi zadanie publiczne. Tym samym osobom zaangażowanym w zarząd nad tym przedsięwzięciem przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej. W gronie osób zatrudnionych przez Spółkę znajdują się zatem osoby, które pełnią funkcje publiczne.

Organ nie udostępnił pełnej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej, wobec tego zdaniem skarżącego pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Trasa Łagiewnicka Spółka Akcyjna z siedzibą w Krakowie wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu skarga na bezczynność nie została poprzedzona ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Prezes Zarządu Spółki jest organem osoby prawnej, a nie organem administracji publicznej działającym na podstawie przepisów k.p.a. bądź ordynacji podatkowej, nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych, co przemawia dodatkowo za odrzuceniem skargi na zasadzie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem organu nie doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, bowiem podjęto prawem przewidziane czynności. Udzielono odpowiedzi na wszystkie pytania w dniu 2 sierpnia 2018 r. - co w treści uzasadnienia skargi przyznał także skarżący. Wypełnione zatem zostały przesłanki działania zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w tym udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni. Skoro udzielono odpowiedzi w przepisanym czasie i formie (czynnością materialno - techniczną) to Spółka nie pozostaje w bezczynności na dzień złożenia skargi.

Pracownicy spółki mają status pracowników wykonujących zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, który regulowany jest przepisami kodeksu pracy i w tym zakresie nie podlegają odrębnym przepisom czy pragmatykom służbowym np. na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r poz. 1260). Nie mają statusu osób pełniących funkcje publiczne, w rozumieniu przepisów prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy odnoszą tę sferę aktywności publicznej do funkcjonariuszy publicznych, członków organu samorządowego, osób zatrudnionych w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonują wyłącznie czynności usługowe, a także innych osób, których uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada

2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 158/18 oddalił skargę, uznając, że w przepisanym terminie i w wystarczający sposób spółka udzieliła odpowiedzi adekwatnej do zadanego pytania. Sąd stanął na stanowisku, że realizacja umowy wykonawczej zawartej pomiędzy Gminą a jednoosobową spółką akcyjną tej Gminy nie ma cech władztwa publicznego (imperium), a dotyczy jedynie wykonywanych, zleconych przez Gminę, konkretnych zadań w ramach jej władztwa nad rzeczami (dominium). Spółka jest jednak podmiotem rynkowym i w jej działalności nie ma realizacji uprawnień ze sfery imperium. Wyrazem działalności Gminy Miasta Krakowa w sferze dominium jest realizowanie konkretnych funkcji właścicielskich, jednak Gmina nie korzysta z żadnych uprawnień władczych. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że Spółka Trasa Łagiewnicka S.A z siedzibą w Krakowie jest normalnym uczestnikiem obrotu gospodarczego, a w konsekwencji w jej strukturach brak jest osób pełniących funkcje publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1949/19 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie uznał, że w strukturach Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie brak jest osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które posiadają określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie – jako spółka komunalna, będąca jednoosobową spółką akcyjną utworzoną przez Gminę Miejską Kraków – jest osobą prawną wykonującą zadania o charakterze użyteczności publicznej (komunikacja), których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 w/w ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach osób prawnych, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Chodzi zatem o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej i nie należy do stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że Prezes Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu pkt II i IV wniosku M. H. z dnia 19 lipca 2018 r. z tego powodu, że w strukturach Spółki brak jest osób pełniących funkcje publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać analizy żądania M. H., zawartego w pkt II i IV jego wniosku z dnia 19 lipca 2018 r., pod kątem tego, czy żądane w tym zakresie informacje mają charakter informacji publicznej, przyjmując przy tym, że chodzi tylko o osoby pełniące w strukturach w/w Spółki funkcje publiczne w rozumieniu zaprezentowanym w wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi.

Stosownie zaś do art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.) Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że sąd I instancji, ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku kasacyjnym NSA.

Wiążące jest również dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ponownie rozpoznającego sprawę ze skargi M. H., że uprzednio orzekając Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że Prezes Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu pkt II i IV wniosku M. H. z dnia 19 lipca 2018 r. z tego powodu, że w strukturach Spółki brak jest osób pełniących funkcje publiczne.

Zadaniem Sądu było zatem dokonanie analizy żądania M. H., zawartego w pkt II i IV jego wniosku z dnia 19 lipca 2018 r. i dokonanie oceny, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej, przyjmując przy tym, że chodzi tylko o osoby pełniące w strukturach w/w Spółki funkcje publiczne w rozumieniu zaprezentowanym w wyroku.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej – DZ.U.2019/1429)), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo wydanie decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Termin do załatwienia sprawy, stosownie do przepisu art. 13 ust 1 ustawy wynosi, – co do zasadny – maksymalnie 14 dni.

O zakresie podmiotowym dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie jest osobą prawną wykonującą zadania o charakterze użyteczności publicznej (komunikacja), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Zgodnie z tymi przepisami za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia DPI finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. W ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana w punkcie II wniosku M. H. informacja dotycząca nagród pracowników spółki pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną.

Odnośnie do żądania zawartego w punkcie IV wniosku, a to zestawienia pracowników spółki pełniących funkcje publiczne z podziałem na komórki organizacyjne wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły, zaznaczyć należy, że w piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77). Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I. Kamińska, /w:/ M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis). Zasadnym jest także odwołanie się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; Lex Polonica nr 402772), wydanego na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto w nim, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Czynności usługowe lub techniczne, na które powołuje się Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publiczno-prawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. Mariusz Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 136).

Dlatego też uznać należy, że informacją publiczną są informacje o wykształceniu pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne w podmiocie wykonującym zadania publiczne.

Warunkiem prawidłowego zatrudnienia określonych osób na odpowiedzialnych stanowiskach związanych z realizacją (w pewnym zakresie) nałożonych na podmiot dysponujący majątkiem publicznym zadań publicznych niewątpliwie jest posiadanie przez nie odpowiedniego wykształcenia. Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu naboru na takie stanowiska i transparentność działania podmiotów realizujących zadania publiczne. Zatem wiedza o wykształceniu osób zatrudnionych w spółce komunalnej na stanowiskach związanych z realizacją zadań publicznych może być jednym z przejawów kontroli społecznej funkcjonowania administracji.

Tak więc rozpoznanie przez Prezesa Zarządu Trasa Łagiewnicka S.A. w Krakowie wniosku M. H. z dnia 19 lipca 2018 r. (w zakresie jego punktu II i IV) będzie wymagało uprzedniego ustalenia, którzy z pracowników spółki wykonują funkcje publiczne, gdyż tylko w odniesieniu do tej kategorii pracowników informacje związane z ich zatrudnieniem są informacjami publicznymi.

Jednocześnie sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że zaniechanie realizacji części wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a wynikało z błędnie przyjętego założenia co do charakteru żądanej informacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.