Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 349/21 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (powoływanego dalej również jako: "organ", "W-MWIOŚ") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 349/21, którym, po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (powoływanej dalej również jako "spółka", "skarżąca"), uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne W-MWIOŚ z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska (pkt I wyroku) oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Zarządzeniem pokontrolnym z [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U z 2020 r. poz.995 ze zm., dalej jako "u.i.o.ś."), nakazał Prezesowi Zarządu T. sp. z o.o. z siedzibą w P. zaprzestania przepompowywania zawartości studni bezodpływowych (odcieków) na pryzmy zmagazynowanych odpadów na terenie działki [...],obręb Ż., gmina P. Termin realizacji określono jako natychmiast po otrzymaniu zarządzenia, a termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wyznaczono na dzień [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniach [...] września 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Na działce nr [...] zlokalizowane są trzy betonowe zbiorniki ziemne zbierające odcieki ze zmagazynowanych dwóch hałd odpadów. W każdym ze zbiorników zanurzona była pompa. Oględziny wykazały, że odcieki z dwóch zbiorników bezodpływowych są przepompowywane z powrotem na zmagazynowane odpady. Przedstawiciel zakładu wyjaśnił, że odcieki są zawracane na pryzmy celem ich nawodnienia. W trakcie kontroli ustalono, że odcieki nie są wywożone z terenu zakładu i spółka nie posiada dokumentów potwierdzających ich wywóz, a także umów na ich zagospodarowanie. W ocenie organu takie gospodarowanie odpadami nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska z uwagi na emisję substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe, co jest niezgodne z art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r.poz.797 ze zm.).

Powyższe zarządzenie spółka zaskarżyła do do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając mu:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

a) błędnym przyjęciu, że spółka magazynuje na terenie zakładu odpady w pryzmach w sytuacji, gdy organ nie podjął się jakiegokolwiek ustalenia czy pryzmy rzeczywiście składają się z odpadów, w szczególności:

– nie zbadał składu chemicznego pryzm - nie przeprowadzono jakichkolwiek badań i nie pobrał jakichkolwiek próbek substancji zgromadzonych w pryzmach, arbitralnie przyjmując, że są to odpady;

– nie określił kodu (rzekomego) odpadu, tj. nie podjął się jakiejkolwiek oceny substancji zgromadzonych w pryzmach pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów;

– w zupełności pominął treść zastrzeżeń spółki do protokołu kontroli objętych pismem z [...] stycznia 2021 r., z których wynikało m.in., że organ wielokrotnie dokonywał w toku przeszłych kontroli oględzin pryzm i nie dostrzegał co do nich żadnych naruszeń ze strony spółki;

b) błędnym przyjęciu przez organ, że na terenie zakładu dochodzi do przepompowywania zawartości studni bezodpływowych (odcieków) na pryzmy zmagazynowanych odpadów, w sposób, który nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska, w sytuacji, gdy organ:

– zaniechał zebrania jakichkolwiek dowodów przemawiających za uznaniem, że zagrożenia tego rodzaju są realne, a nie czysto hipotetyczne;

– ograniczył się w istocie do sprecyzowania, że powyższe zagrożenia manifestują się w postaci emisji substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe, tj. ani nie wskazał z czego takie wnioski wywodzi, ani nawet nie twierdzi jednoznacznie, że uciążliwości zapachowe rzeczywiście występują;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji wydanie wobec spółki zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji, gdy nie jest możliwe zastosowanie się do zarządzenia jako dotyczącego pryzm odpadów, które w rzeczywistości na terenie zakładu nie występują.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że do pryzm odpadów wprowadzono szczepy bakterii, które rozpoczęły proces ich przetwarzania, w związku z tym nie są to już odpady a półprodukty i nie dochodzi do magazynowania odpadów w pryzmach. W zbiorniku znajdującym się w północno-wschodniej części zakładu gromadzone są wody opadowe i roztopowe, i to one są w razie konieczności zawracane na kwaterę składowiska, nie jest natomiast możliwe, aby do tego zbiornika dostawały się odcieki z pryzm, gdyż pryzmy te znajdują się poniżej poziomu zbiornika. Wskazała, że organ odstąpił od poboru próbek z pryzm i zbadania ich składu chemicznego i nie wykazał czy znajdowały się tam związki w takim stężeniu, iż mogłyby zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a jednocześnie twierdzi, że materiał tam się znajdujący jest odpadem. Nie pobrano także próbek ze studni bezodpływowych. Organ pominął wniesione przez skarżącą zastrzeżenia do protokołu kontroli, nie przedstawił także żadnych konkretnych dowodów potwierdzających, że do jakiegokolwiek realnego zagrożenia środowiska dochodzi na skutek funkcjonowania zakładu, w szczególności w zakresie emisji substancji odorotwórczych. Spółka podniosła, że zgodnie z decyzją Starosty B. z [...] lutego 2013 r., udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez odzysk, jest zobowiązana do prowadzenia odzysku odpadów w sposób wykluczający zanieczyszczenie środowiska, w szczególności gruntu i wody, pominięto w niej oddziaływanie zapachowe, uznając, że na terenie zakładu mogą występować przejściowe i nieuciążliwe zmiany zapachowe z uwagi na rodzaj przetwarzanych odpadów (m.in. ustabilizowane komunalne osady ściekowe). Skarżąca stwierdziła, że wobec błędnych ustaleń stanu faktycznego, organ naruszył art. 12 ust.1 pkt 1 u.i.o.ś. wydając zarządzenie pokontrolne w sytuacji, gdy nie zaistniały ku temu żadne przesłanki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 16 ustawy o odpadach i wskazał, że zawracanie odcieków z dwóch zbiorników bezodpływowych i przepompowywanie ich na zgromadzone odpady powoduje zwiększenie ich stopnia uwilgotnienia, a zwiększona wilgotność powoduje przyspieszenie procesów rozkładu, co w konsekwencji skutkuje intensyfikacją emisji substancji odorotwórczych. Odcieki powinny być zagospodarowane w sposób bezpieczny dla środowiska, a spółka nie okazała żadnych dokumentów potwierdzających przekazywanie tych substancji podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia. Organ nie podzielił także stanowiska skarżącej, że w pryzmach nie znajdują się odpady a półprodukty. Organ podkreślił, że zaskarżonym zarządzeniem spółka została zobowiązana do zaprzestania przepompowywania zawartości dwóch studni bezodpływowych na pryzmy zmagazynowanych odpadów, nie zaś na kwaterę składowiska, a studnia bezodpływowa, do której skarżący ma zastrzeżenia (w północno-wschodniej części zakładu) nie jest przedmiotem tego zarządzenia. Wskazał też, że odstąpienie od poboru próbek związane było z prośbą skarżącej o przesunięcie terminu tej czynności, a następnie zagrożeniem epidemiologicznym SARS-CoV-2 i podyktowane stanem wyższej konieczności.

Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne (pkt I wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).

Sąd I instancji stwierdził, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (zarówno rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia), wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest oczywista i jednoznaczna. Nie wynika z niej bowiem wcale, że dotyczy dwóch studni bezodpływowych gromadzących odcieki z pryzm odpadów, pomijając zbiornik znajdujący się w północno-wschodniej części zakładu. Nie ma także pełnej spójności między protokołem kontroli a zarządzeniem. W protokole stwierdzono, że na kontrolowanym terenie zlokalizowane są trzy betonowe zbiorniki ziemne, zbierające odcieki ze zmagazynowanych na terenie dwóch hałd odpadów. Pompa zlokalizowana w zbiorniku w północno-wschodniej części kwatery składowiska nie była podłączona do węża wyprowadzonego na skarpę kwatery składowiska, natomiast pompy z pozostałych dwóch zbiorników tłoczyły odcieki z powrotem w masę złożonych odpadów. Z kolei końcowa część protokołu kontroli poświęcona jest opisowi zapisu monitoringu dotyczącego podłączania i odłączania pompy ze zbiornika północno-wschodniego i kończy się stwierdzeniem, że w trakcie kontroli nie ustalono, czy w tej studni znajdują się jedynie wody opadowe i roztopowe, jak wskazywała spółka. Natomiast w uzasadnieniu zarządzenia powtórzono zapis o zlokalizowaniu na terenie działki trzech betonowych zbiorników ziemnych zbierających odcieki ze zmagazynowanych na terenie dwóch hałd odpadów. W każdym ze zbiorników zanurzona była pompa. Powołano się na oględziny, które wykazały, że odcieki z dwóch zbiorników przepompowywane są z powrotem na zmagazynowane odpady, celem ich nawodnienia. Nie wskazano jednak, których zbiorników stwierdzenie to dotyczy, mimo wcześniejszego wskazania, że wszystkie trzy zbiorniki zbierają odcieki ze zmagazynowanych dwóch hałd odpadów i mimo zapisu w protokole kontroli, że nie ustalono, co znajduje się w trzecim zbiorniku. WSA zauważył, że zarzuty dotyczące zbiornika umiejscowionego w północno-wschodniej części zakładu podnoszone były przez skarżącą już w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, jednakże zaskarżone zarządzenie w ogóle nie odnosi się do tej kwestii.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyrokach z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18 i z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3441/18 Sąd I instancji wskazał, że zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać podobną miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił.

WSA stwierdził, że z bardzo lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie można jednoznacznie wywnioskować, które dokładnie ustalenia kontroli legły u podstaw jego wydania, a także jakie konkretnie działania (dotyczące których zbiorników) ma podjąć skarżąca. Znacznie szersze rozważania na ten temat zawarte są w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ale pismo procesowe przesłane do sądu w żadnej mierze nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu I instancji nie można też uznać za wystarczające powołanie się na naruszenie art. 16 ustawy o odpadach i wskazanie, że "takie gospodarowanie odpadami nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska z uwagi na emisję substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe..." Z protokołu kontroli nie wynika bowiem wcale, że dochodzi do jakiejkolwiek emisji substancji odorotwórczych, a powoływanie się na mogące potencjalnie powstać uciążliwości zapachowe z całą pewnością nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu. Sąd I instancji zauważył, że z terenu objętego kontrolą nie zostały pobrane żadne próbki, choć, jak wynika z akt, organ początkowo miał taki zamiar. Być może taki dowód (próbki pobrane z hałd i zbiorników) umożliwiłby organowi jednoznaczne odniesienie się do zarzutów spółki podniesionych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli co do charakteru pryzm, tzn. czy są to odpady - jak wywodzi organ, czy też półprodukt w procesie przetwarzania - jak twierdzi skarżąca, a także ustalenie składu substancji w poszczególnych studniach, co umożliwiłoby jednoznaczne ustalenie czy dochodzi do naruszenia przez skarżącą normy zawartej w art. 16 ustawy o odpadach poprzez emisję substancji odorotwórczych powodujących rzeczywiste uciążliwości zapachowe. Przy czym WSA zaznaczył, że nie podziela stanowiska organu, że zaniechanie poboru próbek wywołane było stanem wyższej konieczności z uwagi na uwarunkowania epidemiologiczne. Wskazał, że z całą pewnością, nawet w okresie nasilenia pandemii, czynności związane z pobraniem materiału z pryzm czy zbiorników znajdujących się na otwartej przestrzeni, przy zachowaniu zwykłych środków ostrożności (użyciu maseczek i rękawic) nie wiązało się ze zwiększonym ryzykiem chorobowym.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 12 ust.1 pkt 1 u.i.o.ś. zarówno w zakresie precyzyjnego określenia nałożonych obowiązków, jak i ich powiązania z ustaleniami protokołu kontroli.

Od powyższego wyroku M-WWIOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie:

I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny

wpływ na wynik sprawy:

1) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarządzeń pokontrolnych, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że skarga na zarządzenia pokontrolne

powinna zostać w całości oddalona;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było nieuwzględnienie skargi na zarządzenia pokontrolne w całości, skutkujące jej oddaleniem;

II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie jest oczywista i jednoznaczna, gdy tymczasem treść zarządzenia pokontrolnego wynikała wprost z ustaleń kontrolnych zawartych w protokole kontroli, zaś nałożone na Spółkę obowiązki były precyzyjnie i jednoznacznie określone;

2) art. 16 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten jest niewystarczający do wydania zarządzenia pokontrolnego.

3) art. 9 ust. 2 pkt 10 u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że określenie czy na hałdach znajdują się odpady, jak również ustalenie składu substancji poszczególnych studni było możliwe jedynie po przeprowadzeniu badań, gdy tymczasem ustawodawca wprost wskazał, że inspektorom Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie określania składu morfologicznego odpadów nadana została ranga wiedzy eksperckiej.

Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości wyroku WSA i oddalenie skargi spółki na zarządzenie, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku WSA i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (teksy jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1248/21).

Zaznaczyć jednak trzeba, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej. W świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego – spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie organ podniósł zarzuty oparte na obu z ww. podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one chybione.

Organ w ramach tych zarzutów wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a uchybienie to wywodzi – co wynika z uzasadnienia tych zarzutów – że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji uwzględniającym skargę spółki, gdyż zdaniem organu winna być ona oddalona. Mimo takiej treści zarzutów autor skargi kasacyjnej nie powiązał ich, w ramach zarzuconych Sądowi I instancji naruszeń prawa procesowego, z naruszeniem określonych przepisów postępowania stosowanych przez organ, względnie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, których następstwem miałoby być błędne orzeczenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., a nie art. 151 p.p.s.a. Powiązał je jedynie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wyjaśnić zatem trzeba, że zarówno art. 146 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. są tak zwanymi przepisami wynikowymi, to jest wskazującymi jakiej treści rozstrzygnięcie winien wydać wojewódzki sąd administracyjny w przypadku zaistnienia wskazanych w ich hipotezach stanów. Powyższe oznacza, iż do samodzielnego naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie w sytuacji, gdyby Sąd I instancji uwzględniając skargę wydał rozstrzygnięcie inne niż uchylenie aktu, względnie gdyby uchylił zaskarżony akt mimo dokonanego ustalenia, że nie narusza on prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analogicznie samodzielne naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby zaistnieć w sytuacji gdyby sąd w sytuacji nieuwzględnienia skargi orzekł inaczej niż o jej oddalenie, względnie gdyby oddalił skargę mimo ustalenia, że skarga podlegała uwzględnieniu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2958/18). W pozostałych przypadkach podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1030/22).

Z kolei art. 3 § 2 ma charakter ustrojowy. W sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1598/17). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3649/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2023r. sygn. akt I GSK 560/19). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022r. sygn. akt II OSK 3685/19).

Żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co oznacza, że podniesione przez organ zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpodstawne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Wadliwa jest przy tym konstrukcja zarzutu wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie jest oczywista i jednoznaczna.

Jak zaznaczono na wstępie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Takich uwag w skardze kasacyjnej jednak nie poczyniono. Podniesione zarzuty wraz z ich uzasadnieniem wskazują natomiast drugą postać naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie. W tym bowiem przypadku wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.

Pomimo wskazanego uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 rozpoznał wskazany zarzut i uznał, że do naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. przez Sąd I instancji w sprawie nie doszło.

Odnosząc się do powyższej kwestii, w pierwszej kolejności wskazać należy na szczególny charakter aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne. Jest ono bowiem władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (w jego brzmieniu mającym zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 12 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.o.i.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają jednak na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś. a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21). Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1727/21).

Z wskazanych wyżej względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 935/21). Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w sposobie sformułowania zarządzenia. Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego znajdą bowiem zastosowanie tak regulacje samej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza nadto po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne.

Skoro zatem w art. 11 ust. 2 i 3 u.i.o.ś. ustanowiono dla kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej prawo do wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag oraz w przypadku odmowy podpisania protokołu prawo do przedstawienia stanowiska na piśmie, to uznać należy, iż korelatem tego uprawnienia kontrolowanego, jest obciążający właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązek odniesienia się do zgłaszanych zastrzeżeń i uwag. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem wyobrazić sobie sytuacji, gdy obywatel korzystając ze swojego ustawowego uprawnienia składa umotywowane uwagi, względnie stanowisko, które są następnie przemilczane przez wydający zarządzenie pokontrolne organ. W takiej bowiem sytuacji uprawnienie to miałoby charakter pozorny.

Zawarte w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia muszą być nadto na tyle jednoznaczne i precyzyjne, by jego adresat mógł udzielić rzetelnej informacji co do podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, a więc wykonać sankcjonowany karnie w art. 31a u.i.o.ś. obowiązek informacyjny.

W dodatku, skoro zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to musi być sformułowane w sposób umożliwiający sądowi przeprowadzenie tej kontroli. Sąd I instancji, kontrolując zgodność takiego zarządzenia z prawem, musi bowiem ocenić, czy ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu oraz w protokole kontroli wykazują istnienie naruszeń prawa wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, a kwestionowanych przez skarżącego oraz czy zawarte w tym zarządzeniu zalecenia odpowiadają regulacjom zawartym w odpowiednich przepisach prawa materialnego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy i poprzez jakie działania bądź zaniechania naruszył. Zarządzenie to musi także zawierać uzasadnienie umożliwiające poddanie go kontroli sądowej, jak i stanowiące wyraz tego, iż choć stanowisko, względnie uwagi lub zastrzeżenia kontrolowanej osoby fizycznych lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie zostały przez organ uwzględnione, to jednak zostały rzetelnie rozpatrzone (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2958/18).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie spostrzegł, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. zarówno w zakresie precyzyjnego określenia nałożonych obowiązków jak i ich powiązania z ustaleniami protokołu kontroli.

Treść zarządzenia pokontrolnego brzmi "Zaprzestać przepompowywania zawartości studni bezodpływowych (odcieków) na pryzmy zmagazynowanych odpadów. Organ nie wskazał jednak, których zbiorników stwierdzenie to dotyczy. Nie wynika to również z bardzo lakonicznego uzasadnia tego zarządzenia. Jak słusznie spostrzegł Sąd I instancji nie ma w tym zakresie także pełnej spójności między protokołem kontroli a zarządzeniem.

Z protokołu kontroli wynika, że podczas oględzin stwierdzono, że na kontrolowanym terenie zlokalizowane są 3 betonowe zbiorniki ziemne; zbierające odcieki ze zmagazynowanych na terenie dwóch hałd odpadów. W każdym ze zbiorników zanurzona była pompa. Pompa w zbiorniku na północnowschodnim krańcu kwatery składowej nie była podłączona do węża wyprowadzonego na skarpę kwatery składowiska. Pompa ze zbiornika pomiędzy hałdami odpadów, tuż przy wschodniej skarpie kwatery składowiska pracowała i tłoczyła odcieki z powrotem w masę złożonych odpadów. Pompa zanurzona w zbiorniku na nieutwardzonym placu, po stronie wschodniej działki również zawracała odcieki, wtłaczając je w masę złożonych odpadów. Pracownik stróżujący potwierdził, że odcieki są zawracane i wpompowywane w masę złożonych odpadów. Nie potrafił wyjaśnić, co dzieje się z odciekami ze zbiornika na północno- wschodnim krańcu kwatery (...). Zapisy przekazanego przez spółkę monitoringu wizyjnego zakładu potwierdzają, iż w dniu [...].09.2020 r. w godzinach porannych pracownik ochrony tuż po przyjściu do pracy, rozłącza podłączoną do agregatu pompę zanurzoną w studni zlokalizowanej w północno- wschodniej stronie kwatery, a następnie rozłącza od pompy i zwija wąż rozciągnięty na skarpie kwatery. Kolejno przed zakończeniem tego dnia pracy, ten sam pracownik podłącza wąż do pompy, rozciąga go poprzez skarpę na kwaterę składowiska i podłącza pompę do prądu. Monitoring z dnia [...].09.2020 r. potwierdza, że ten sam pracownik ochrony zaraz rozpoczęciu pracy rozłącza pompę z prądu, następnie rozłącza i zwija rozciągnięty na kwaterze składowej wąż. Następnie przed zakończeniem tego dnia pracy, podłącza wąż do pompy, rozciąga go poprzez skarpę na kwaterę składowiska i podłącza pompę do prądu (...). K.F. odniósł się do zapisów monitoringu (po uzgodnieniach z K.D.) informując, że studnia na północno- wschodniej części zakładu gromadzi nie odcieki z odpadów, a wody opadowe i roztopowe, które zawracane są na kwaterę składowiska, celem podlania roślin nasadzonych podczas rekultywacji. W trakcie kontroli nie ustalono, czy w studni bezodpływowej faktycznie znajdują się jedynie wody opadowe i roztopowe.

Tymczasem z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie wynika wprost, że dotyczy ono dwóch studni bezodpływowych gromadzących odcieki z pryzm odpadów, pomijając zbiornik znajdujący się w północno-wschodniej części zakładu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zarządzenia powtórzono zapis o zlokalizowaniu na terenie działki trzech betonowych zbiorników ziemnych zbierających odcieki ze zmagazynowanych na terenie dwóch hałd odpadów oraz, że w każdym ze zbiorników zanurzona była pompa. Powołano się na oględziny, które wykazały, że odcieki z dwóch zbiorników przepompowywane są z powrotem na zmagazynowane odpady, celem ich nawodnienia. Nie sprecyzowanego jednak, których zbiorników stwierdzenie to dotyczy, mimo wcześniejszego wskazania, że wszystkie trzy zbiorniki zbierają odcieki ze zmagazynowanych dwóch hałd odpadów i mimo zapisu w protokole kontroli, że nie ustalono, czy w trzecim zbiorniku – jak wyjaśnił przedstawiciel zakładu – faktycznie znajdują się jedynie wody opadowe roztopowe.

Co istotne, w piśmie z dnia spółka wniosła zastrzeżenia do protokołu, w których odniosła się nie tylko do zbiornika umiejscowionego w północno-wschodniej części zakładu ale podniosła też, że protokół zawiera nieprawdziwe informacje dotyczące magazynowania na hałdach bowiem hałdy obejmowały już półprodukt w procesie przetwarzania. Do wniesionych przez spółkę zastrzeżeń organ w ogóle się nie odniósł. Nie uczynił tego nie tylko w przedmiotowym zarządzeniu pokontrolnym ale także w żadnym innym piśmie. Jedynie pismo organu, w którym nawiązuje do pisma spółki z dnia [...] stycznia 2021 r., jest pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 39 akt administracyjnych), w którym wzywa spółkę do uzupełnienia zawartego w tym piśmie wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia.

Do kwestii podniesionych przez spółkę w zastrzeżeniach do protokołu, podniesionych następnie w skardze do WSA organ odniósł się szczegółowo dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, odpowiedź na skargę nie może stanowić uzasadnienia dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Tym samym argumentacja organu w tym zakresie nie mogła być uwzględniona przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Chybione jest też stanowisko organu, że Sąd I instancji naruszył art. 16 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten jest niewystarczający do wydania zarządzenia pokontrolnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 ustawy o odpadach (w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania spornego zarządzenia) gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Organ podniósł, że sformułowana w art. 16 ustawy o odpadach podstawowa zasada gospodarowania odpadami jest swoistym drogowskazem legislacyjnym, którym wszystkie podmioty związane z gospodarowaniem odpadami powinny się kierować. Podkreślił, że w stosunku do Prezesa Spółki w związku z naruszeniem art. 16 ustawy o odpadach zastosował środki oddziaływania wychowawczego przewidziane w art. 41 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zarządzenie pokontrolne stanowiło akt przypominający o podstawowych prawach i obowiązkach kontrolowanej spółki, wynikających wprost z przepisów prawa - a nie nakładało na Spółkę nowych obowiązków. Organ stwierdził, że uprawniony był do zastosowania art. 16 ustawy o odpadach jako samoistnej podstawy prawnej. W oparciu o ten przepis wskazał kontrolowanej spółce co należy zrobić, aby prowadząc gospodarkę odpadami nie naruszać podstawowych jej zasad.

Formułując powyższy zarzut organ nie spostrzegł jednak, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wcale nie zawarł stwierdzenia, że art. 16 ustawy o odpadach jest niewystarczający do wydania zarządzenia pokontrolnego. WSA, po uprzednim wskazaniu zastrzeżeń, zarówno co do uzasadnienia jak i sformułowania rozstrzygnięcia spornego zarządzenia, wskazał jedynie, że nie można uznać za wystarczające powołanie się przez organ na naruszenie art. 16 ustawy o odpadach i wskazanie, że "takie gospodarowanie odpadami nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska z uwagi na emisję substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe...", gdy z protokołu kontroli nie wynika, że dochodzi do jakiejkolwiek emisji substancji odorotwórczych. Stwierdził też, że powoływanie się na mogące potencjalnie powstać uciążliwości zapachowe z całą pewnością nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też podzielić stanowiska organu, że WSA naruszył art. 9 ust. 2 pkt 10 u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że określenie czy na hałdach znajdują się odpady, jak również ustalenie składu substancji poszczególnych studni było możliwe jedynie po przeprowadzeniu badań, gdy tymczasem ustawodawca wprost wskazał, że inspektorom Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie określania składu morfologicznego odpadów nadana została ranga wiedzy eksperckiej.

Podnosząc powyższy zarzut organ, podobnie jak uprzednio, zignorował zupełnie fakt, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawarł stwierdzenia, że określenie czy na hałdach znajdują się odpady, jak również ustalenie składu substancji poszczególnych studni było możliwe jedynie po przeprowadzeniu badań trudno zatem czynić mu pod tym kątem zarzuty.

Sąd I instancji kontynuując ww. wywód odnośnie braku stwierdzenia w protokole kontroli, ze dochodzi do jakiejkolwiek emisji substancji odorotwórczych wskazał w tym zakresie, że "z terenu objętego kontrolą nie zostały pobrane żadne próbki, choć, jak wynika z akt, organ początkowo miał taki zamiar. Być może taki dowód (próbki pobrane z hałd i zbiorników) umożliwiłby organowi jednoznaczne odniesienie się do zarzutów spółki podniesionych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli co do charakteru pryzm, tzn. czy są to odpady - jak wywodzi organ, czy też półprodukt w procesie przetwarzania - jak twierdzi skarżąca, a także ustalenie składu substancji w poszczególnych studniach, co umożliwiłoby jednoznaczne ustalenie czy dochodzi do naruszenia przez skarżącą normy zawartej w art. 16 ustawy o odpadach poprzez emisję substancji odorotwórczych powodujących rzeczywiste uciążliwości zapachowe." WSA zaznaczył przy tym, że nie podziela stanowiska organu, że zaniechanie poboru próbek wywołane było stanem wyższej konieczności z uwagi na uwarunkowania epidemiologiczne. Stwierdził, że nawet w okresie nasilenia pandemii, czynności związane z pobraniem materiału z pryzm czy zbiorników znajdujących się na otwartej przestrzeni, przy zachowaniu zwykłych środków ostrożności (użyciu maseczek i rękawic) nie wiązało się ze zwiększonym ryzykiem chorobowym. Stanowisko Sądu I instancji jest słuszne.

W złożonej skardze kasacyjnej organ podnosi, że do dokonania oceny, że zawracane odcieki ze studni z powrotem na hałdy stanowią odpady, inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska wykorzystali swoją wiedzę ekspercką uprawniającą ich do określenia składu morfologicznego przedmiotowych odpadów oraz, że instalacja spółki do przetwarzania odpadów znajdująca się w Kolonii Żugienie jest pod stałą kontrolą organu, a zachodzące na niej procesy są znane inspektorom. Dlatego brak wykonania badań próbek substancji znajdującej się w studniach nie był obligatoryjny. Podniesione przez organ okoliczności nie były jednak przezeń prezentowane na wcześniejszym etapie postępowania. Nie można zatem czynić Sądowi I instancji uwag, że się do nich nie odniósł czy też nie zastosował w sprawie art. 9 ust. 2 pkt 10 u.i.o.ś. Z protokołu kontroli wyraźnie wynika, że kierownik Delegatury w dniu [...].10.2020 r. odwołał wyjazdy inspektorów w teren, w tym wykonywanie poborów, w związku z zaistniałą sytuacją epidemiologiczną występującą na terenie całego kraju, a nie, że do dokonania oceny, że zawracane odcieki ze studni z powrotem na hałdy stanowią odpady, inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska wykorzystali swoją wiedzę ekspercką uprawniającą. Stwierdzenia tego nie ma także w zarządzeniu pokontrolnym organu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Niniejsza sprawa, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.